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編制工作方案

 

為加大“十二五”期間全國濕地資源保護力度，規范建設要求，促進全國濕地資源的有效保護及濕地功能效益的改善提高，維護國土生態安全，實現濕地資源的可持續利用，根據《全國濕地保護工程規劃（2002—2030年）》的總體部署及新形勢下濕地保護工作的迫切需要，國家林業局決定編制《全國濕地保護工程實施規劃（2011—2015年）》（以下簡稱《規劃》）。為按時、保質、高效地完成《規劃》編制工作，特制定本工作方案。

一、規劃編制背景及緊迫性

（一）規劃編制背景

為了保護濕地資源及生態環境，黨中央、國務院推出了一系列加強濕地保護的重大舉措，2004年國務院辦公廳發出了加強濕地保護管理的通知，將濕地保護納入了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》。2003年，國家林業局會同國家發展改革委、財政部等9個部門共同編制了《全國濕地保護工程規劃（2002—2030年）》，國務院同意將該規劃作為濕地保護的長期規劃，并要求編制各個階段的實施方案，以落實濕地保護的具體目標。2004—2005年，國家林業局會同科技部、國土資源部等7個部門編制完成了《全國濕地保護工程實施規劃（2005—2010年）》（以下簡稱“十一五”濕地規劃），明確了“十一五”期間濕地保護的任務和目標，經國務院批準后啟動實施。

按照“十一五”濕地規劃的要求，到2010年中央政府共需投入42億元實施408個濕地保護、恢復、可持續示范、能力建設項目。截至2009年，“十一五”濕地規劃針對國家重要濕地、國際重要濕地以及濕地自然保護區，中央政府實際投入了11億元資金開展了100多個示范工程項目建設。已經實施的100多個濕地項目不僅有力地促進了重要濕地區域的保護，而且以其廣泛的輻射和示范作用帶動了全國濕地保護的發展。在國家示范工程帶動下，各地自主開展了多個濕地保護和恢復項目，一些重要濕地的生態狀況正在逐步改善，全社會濕地保護意識顯著提高，為濕地保護產生了良好的社會氛圍。

（二）濕地保護的必要性與緊迫性

1．是維護國土生態安全和促進經濟社會可持續發展的重要基礎

濕地被譽為“地球之腎”、“生命的搖籃”和“物種基因庫”，具有巨大的生態服務功能。

濕地具有很強的降解污染和凈化水質功能，可以涵養水源、調節地表徑流，對防止干旱和洪澇有重要影響。另外，濕地能防止海水入侵，減輕沿海土地的鹽堿化和枯水期海水向內河的倒灌，可以保護海岸，防止侵蝕。熱帶和亞熱帶的紅樹林防止海岸侵蝕的作用最為明顯同時還有防風作用。濕地更是淡水之源，濕地提供的水資源是發展工農業和維持人民群眾生活用水的主要來源。

濕地是“物種基因庫”。自然濕地不但是水生動物、水生植物優良的生存場所，也是多種珍稀瀕危野生動物，特別是水禽必不可少的遷徙、越冬和繁殖地。

濕地是“物產寶庫”，富產魚、蝦、藻類、蓮藕、蘆葦、藥材等，為人類社會提供了豐富的生產生活資料，對經濟社會發展起到了重要的推動作用。

因此，加強濕地保護是維護國土生態安全和促進經濟社會可持續發展的重要舉措。

2．國家的節能減排、低碳經濟發展戰略要求加大濕地保護力度

當前，生態問題已成為制約經濟社會可持續發展的主要瓶頸之一，在建設生態文明、節能減排、發展低碳經濟、建設資源節約型環境友好型社會等新形勢下，濕地保護建設在經濟社會發展戰略全局中賦予了新的歷史使命。濕地生態系統在應對全球氣候變化中的地位與作用已在全球形成了廣泛共識，2010年世界濕地日的主題即“濕地、生物多樣性與氣候變化”。研究表明，濕地的固碳量及其潛力明顯高于其他生態系統，特別是泥炭地在有效緩解溫室效應、應對氣候變化方面發揮著不可替代的功能（如我國各種類型沼澤濕地固碳能力平均達每公頃4.91噸碳）。據濕地國際北美部1999年研究表明，占全球陸地總面積6％的濕地儲存了約7700億噸碳，占陸地生態系統碳儲量的35％。在當前全球森林資源總量不斷減少、工業減排仍將持續面臨較高難度的情況下，發揮濕地的間接減排功能刻不容緩。

因此，加強我國濕地生態系統保護，維護和增加濕地的固碳能力，對實現節能減排、發展低碳經濟以及應對全球氣候變化具有重要意義。

3．城市化的快速發展，對濕地帶來新的威脅

近年來經過濕地保護宣傳教育，人們的生態意識普遍提高，但在傳統的觀念中，濕地在很多地方仍被當成廢棄地或者未利用土地。一些地方城市化的快速發展，將原來的濕地轉變為建設用地，用于工業發展和房地產開發；一些城市周邊的自然濕地，如沼澤濕地、湖泊濕地、近海濕地遭到了大量圍墾，或轉換為人工濕地，濕地生態系統受到了嚴重威脅。今后5—10年間，我國仍處于城市化快速發展階段，如何保護、恢復和合理利用城市群快速發展地區的重要濕地生態系統，是今后一個時期濕地保護建設需要面臨的新任務、新課題。

4.濕地生態環境整體惡化的趨勢還沒有得到根本的扭轉，濕地保護仍處于攻堅階段，必須加大投資力度

從全國總體情況來看，自然濕地數量減少、質量下降的趨勢仍在繼續，濕地生態系統面臨著嚴重的威脅，如果不采取強有力的保護措施，將嚴重影響經濟社會可持續發展和人類的生存環境。因此，必須站在國家生態安全的戰略高度，抓緊實施我國的濕地保護工程，保護人類的生存環境和國家可持續發展的戰略資源。

“十一五”濕地規劃重點關注了國家級自然保護區，對生態極其脆弱和敏感的濕地進行了搶救性保護，工程的實施使得局部濕地生態質量有了較大改善，但是一些大江大湖及近海、城郊濕地污染嚴重，濕地生態環境沒有得到根本的轉變，濕地保護形勢依然十分嚴峻。

5．加強濕地保護是履行國際公約，增強國家軟實力的迫切需要

1971年簽署的《濕地公約》旨在通過國家行動和國際合作保護與合理利用濕地。我國是公約常委會和公約財務組成員，在公約事務中發揮著十分重要的作用。公約要求締約國必須加強對境內國際重要濕地監測與管理，對因技術、污染以及其他人為因素干擾導致的濕地生態特征已經、正在或可能發生變化的國際重要濕地，將納入“蒙特勒記錄”（公約“黑名單”），此舉將對國家形象產生嚴重的負面影響。為認真履行國際義務，維護我國在自然生態保護領域的國際形象，迫切需要加強濕地保護。

因此，加大濕地保護力度，破解濕地保護中存在的難點難題，扭轉濕地退化的趨勢，從整體上改善全國的濕地生態狀況，保障國土生態安全，促進經濟社會可持續發展，不僅具有必要性，而且具有緊迫性。

二、規劃目的

通過《規劃》的編制與實施，將在“十二五”期間加速推進各地濕地保護工作步入規范化、制度化、科學化軌道。主要有以下具體目的。

（一）總結分析“十一五”濕地規劃實施的成果和經驗，進一步分解落實《全國濕地保護工程規劃（2002—2030年）》的總體部署和建設目標。

（二）明確“十二五”期間全國濕地保護的方針、目標、布局和主要任務。

（三）提出切實可行的濕地資源及其濕地生態的保護和恢復，加強濕地保護管理的戰略措施。

（四）創新和完善濕地保護和管理政策，進一步明確促進濕地保護管理的機制和保障措施。

三、規劃編制依據

（一）《國務院辦公廳關于加強濕地保護管理的通知》（國辦發〔2004〕50號）。

（二）《全國濕地保護工程規劃（2002—2030年）》。

（三）《全國主體功能區規劃》等國家相關規劃。

（四）第一、二次全國濕地資源調查，以及紅樹林資源調查等有關成果。

（五）全國林業發展區劃、全國水資源區劃、全國海洋功能區劃等區劃成果。

（六）“濕地分類”等相關技術標準，以及調研收集的資料和工程建設技術經濟指標等。

四、規劃基本思路

（一）指導思想

在評估、總結《全國濕地保護工程實施規劃（2005—2010年）》實施情況的基礎上，根據《全國濕地保護工程規劃（2002—2030年）》的總體部署，以保護濕地資源，建設生態文明，促進經濟社會可持續發展為總體目標，加大濕地生態系統的整體保護，以流域為單元進行保護布局，在項目安排上重點考慮對全局工作有重要影響的國際及國家重要濕地、濕地保護區和國家級濕地公園，同時對沿海濕地、高原濕地、鳥類遷飛網絡、對氣候變化有重大影響的泥炭濕地以及跨流域、跨地區濕地給予優先考慮，形成國家層次示范效果。同時，加大對科研、宣傳、管理、培訓以及執法的能力建設，加強濕地保護的對外交流與國際合作，加大對濕地社區的扶持力度，開展濕地資源合理利用的示范，促進濕地保護事業的健康發展。

（二）規劃范圍

本次規劃主要針對我國各流域范圍內有重要影響的國際及國家重要濕地、濕地保護區和國家級濕地公園、重要保護小區，同時重點考慮沿海、高原和鳥類遷飛網絡的主要濕地、對氣候變化有重大影響的泥炭濕地以及跨流域、跨地區濕地。

（三）規劃原則

1.與時俱進，穩步發展。根據最新的濕地資源調查數據以及濕地保護的發展形勢，以已經實施的“十一五”濕地保護工程為基礎，對《全國濕地保護工程規劃（2002—2030年）》階段目標進行全面落實，同時，銜接國家、各部門已經批準實施的其他相關規劃。

2.因地制宜，保護優先。以流域為單元，根據我國濕地保護存在的主要問題和面臨的新形勢，因地制宜，保護優先，合理布局，加強濕地區生態系統、以及保護網絡系統的整體規劃和保護，突出保護和治理的整體效果。

3.全面規劃，突出重點。在建設內容上，要改變“十一五”濕地規劃項目中措施單一或者主要進行基礎設施建設的情況，采取綜合措施，通過建立自然保護區、加大水資源管理、控制污染、防治有害生物等綜合措施對有重要影響的國際重要濕地、國家重要濕地進行生態綜合治理。（備注：濕地公園投資重點僅限于濕地保護與恢復等公益性建設項目）

4.強化管理，試點帶動。加強濕地保護管理和協調，尤其要加強濕地保護管理能力建設和政策研究，同時，選擇合適的濕地區開展社區管護等試點示范。

（四）規劃技術路線

1.起草“十二五”濕地規劃編制指導意見，發文通知濕地編制各部門，做好規劃前期的組織和技術準備工作。

2.開展規劃前期調研，各部門根據規劃指導意見提交相應的材料，包括“十一五”濕地保護工程實施情況及相關效果的評估報告，“十二五”規劃項目基本情況及主要建設內容匯總表。各省主要提供項目基本情況及主要建設內容匯總表。

3.在對現狀綜合分析的基礎上，總結“十一五”濕地規劃實施情況和存在問題，站在國家層面綜合匯編各省、部門提交的規劃材料，形成規劃草案，同時進行專家咨詢，形成初稿。

4.將初稿下發各省區市，并送請各有關部委征求意見，認真修改完善，形成評審稿。

5.召開評審會，根據評審意見形成終稿；經局黨組審定后送各有關部門會簽，按程序上報國務院審批。

五、規劃重點內容

（一）濕地保護體系建設

包括國際重要濕地、國家重要濕地、濕地自然保護區、國家級濕地公園、重要保護小區等保護體系的建設內容。

（二）重要濕地綜合治理

主要對一些生態退化嚴重的濕地區采取綜合管理措施，包括加強生態補水和污染排放管理、適度限制濕地范圍內的生產生活活動，開展濕地生態系統與功能恢復、有害生物防治等建設內容。

（三）科技支撐體系與能力建設

包括濕地調查監測、宣傳教育培訓、科技支撐、濕地保護管理能力建設等方面的建設內容。

（四）可持續利用示范

對一些社會和經濟效益明顯的濕地多用途管理區，開展生態種植、生態養殖、社區扶植等資源合理利用示范。

六、規劃組織管理

（一）成立規劃編制領導小組

由國家林業局牽頭，會同國家發展改革委、財政部、科學技術部、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、農業部、水利部、國家海洋局等，成立規劃編制領導小組。領導小組組長為國家林業局主管領導，各有關部門指定一位司局級領導擔任領導小組成員，各有關部門指定一位處級干部作為規劃領導小組的聯絡人。

（二）成立規劃編制組

國家林業局濕地辦牽頭負責規劃編制工作，局規劃院承擔具體工作。規劃編制組負責匯編濕地保護各部門以及各省區市按相關要求提供的有關規劃材料，并開展相關調研和項目評估活動。

七、規劃進度安排

2010年8—9月，國家林業局會同國務院濕地保護有關部門成立規劃編制領導小組和規劃編制組；發文到各有關部門和各省區市主管部門啟動規劃編制工作。

2010年10—11月，完成規劃調研工作，部署濕地規劃相關項目的征集工作，各部門及省區市有關部門完成規劃期內各自的編制內容和任務(提綱及要求見附1、2)。

2010年12月，各部門、各省區市按要求提交濕地保護管理現狀材料和工程項目基本情況及主要建設內容匯總表，完成規劃項目的匯總、篩選工作。

2011年1—2月，采取集中編制的方式，收集、匯總、分析各部門提交的數據和材料，編制完成規劃初稿，并形成征求意見稿。征求部門和各省區市意見，規劃修改完善，形成規劃送審稿，并完成規劃論證。

2011年3—4月，規劃修改完善，送各有關部門會簽，按程序上報國務院審批。

 

附1

《全國濕地保護工程實施規劃（2011—2015年）》

編制提綱

 

1 全國濕地資源及保護狀況分析

1.1全國濕地資源及保護管理狀況

1.2《全國濕地保護工程實施規劃（2005—2010年）》實施情況及分析

2 實施“十二五”濕地保護工程的重要意義

2.1濕地保護面臨的機遇和存在問題

2.2實施“十二五”濕地保護工程的必要性

3 建設指導思想、目標和任務

3.1指導思想

3.2建設原則

3.3建設目標

3.4建設布局

3.5主要建設任務

4 重點建設項目

4.1濕地保護體系建設

4.2重要濕地綜合治理

4.3科技支撐體系與能力建設

4.4可持續利用示范

5 投資估算和效益分析

5.1投資估算

5.2效益分析

6 規劃實施保障措施

6.1 政策保障

6.2 組織保障

6.3 制度保障

6.4 資金保障

6.5 科技保障

6.6人才保障

6.7 管理保障

 

附表

附件

附圖

附2

《全國濕地保護工程實施規劃（2011—2015年）》

各部門與省（市、區）提報材料要求

 

《全國濕地保護工程實施規劃（2011—2015年）》采取分部門、分省規劃與綜合匯編規劃“兩步走”的編制方式，各部門、省區市以提報規劃相關材料為主，不要求編制完整規劃。為了統一、規范各部門、各省區市上報材料的內容、格式與深度，特制定本要求。

現狀材料

現狀材料包括以下主要內容：

──“十一五”期間組織開展的濕地資源調查、監測情況及結果，以及濕地水文、水質等生態狀況；

──濕地自然保護區、國家級濕地公園、重要濕地保護小區、濕地多用途管理區建設情況及目錄（名稱、面積、行政區域、主要保護對象、濕地分類型面積等）；

──濕地保護管理狀況，“十一五”期間所做的相關工作及成效；

── “十一五”期間實施的國家、地方濕地保護與恢復工程情況及成效；

──濕地保護管理面臨的主要問題。

規劃目標

各部門、各省區市應提出本部門、本省區市“十二五”期間濕地保護與恢復的具體目標，目標力求定量化，主要指標應在《全國濕地保護工程實施規劃（2002—2030年）》的基礎上拓展，可考慮：

──自然濕地保護比重；

──濕地自然保護區、國家級濕地公園、濕地自然保護小區建設數量、規模；

──濕地恢復與治理面積；

──其他行業管理目標。

工程項目

（一）項目選擇原則

“十二五”期間，濕地保護與恢復規劃應落實到具體項目，工程項目選擇原則為：

1、規劃項目原則上應在《全國濕地保護工程規劃（2002—2030年）》的總體框架內篩選；

2、“十一五”期間未列入投資計劃或投入嚴重不足，仍有必要延續建設的項目；

3、“十一五”期間新增加的國際重要濕地、濕地自然保護區與國家級濕地公園；

4、國務院批復的區域規劃、流域規劃中，沒有明確投資渠道的濕地保護與恢復項目。

（二）項目建設主要內容

分別濕地保護體系、濕地綜合治理、濕地可持續利用示范、能力建設與科技支撐體系建設等工程項目類型確定項目建設內容。

1、濕地保護體系建設

(1)保護基礎設施建設

(2)濕地及棲息地生態恢復

(3)保護管理能力建設

2、重要濕地綜合治理

(1)濕地生態系統與功能恢復

(2)有害生物防治

(3)濕地關鍵物種棲息地營造、優化

3、能力建設與科技支撐體系建設

(1) 濕地調查

(2) 濕地監測

(3) 濕地宣教

(4) 濕地保護管理能力建設

(5) 科學研究與科技支撐體系建設

4、濕地可持續利用示范項目

(1) 生態種植業示范項目

(2) 生態養殖業示范項目

(3) 綜合利用項目

（三）項目基本情況及主要建設內容匯總表

各部門、各省區市提報的每一個項目應單獨編制項目基本情況及主要建設內容匯總表，主要內容包括：

1、項目名稱

2、實施期限（包括起始年份，項目持續時間）

3、實施地點（包括省區市名＋濕地區域名＋濕地名＋項目類型）

4、項目建設的必要性（簡要說明項目建設目的和必要性）

5、工程實施范圍（工程實施的具體區域范圍和面積）

6、工程主要內容（工程建設的主要內容、措施和技術方案）

7、估算資金（總投資）

8、預期效果（項目實施后取得的主要預期作用和成果）

（四）項目匯總表

以部門、省區市為單位，填報項目匯總表，格式見附表1-5。