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    3月25日，領(lǐng)全國政協(xié)“長江經(jīng)濟帶開發(fā)中的濕地保護”調(diào)研組深入湖南西洞庭湖國家級自然保護區(qū)進行調(diào)研。

    調(diào)研組全國政協(xié)常委、人口資源環(huán)境委員會主任賈治邦,全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任解振華,國家林業(yè)局副局長張永利，國家林業(yè)局濕地辦主任馬廣仁，湖南省政協(xié)副主席楊維剛，湖南省林業(yè)廳廳長鄧三龍，常德市委書記王群，市委副書記、市長周德睿等國家、省、市領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真聽取了湖南西洞庭湖國家級自然保護區(qū)管理局局長梅碧球關(guān)于西洞庭湖濕地保護以及保護區(qū)管理機制的探索與創(chuàng)新工作的情況匯報，并對西洞庭湖國家級自然保護區(qū)濕地保護與創(chuàng)新工作給予了充分肯定，對在西洞庭湖洲灘上種植楊樹的問題和保護區(qū)爭取相對集中行政處罰權(quán)的工作引起了高度重視。

    梅碧球向國家、省、市領(lǐng)導(dǎo)報告：

    一、西洞庭湖濕地——地球之腎

    1、基本概況

    a、地理位置：西洞庭湖國家級自然保護區(qū)位于湖南省常德市漢壽縣境內(nèi)；

    b、區(qū)域面積：總面積30044公頃，合45萬多畝。其中：濕地面積2.696萬公頃，核心區(qū)面積9061公頃，緩沖區(qū)面積6165公頃，實驗區(qū)面積14818公頃。

    c、歷史變遷：1998年經(jīng)湖南省政府批準(zhǔn)設(shè)立省級自然保護區(qū)； 2002年列入國際重要濕地名錄；2013年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)升格為國家級自然保護區(qū)

    2、主要資源

    保護區(qū)內(nèi)濕地資源十分豐富。有維管束植物87科、259屬、414種；鳥類15目50科205種，其中白鶴、東方白鸛、黑鸛、白尾海雕，為國家一級保護鳥類；魚類9目20科111種。是長江流域生物多樣性保護的關(guān)鍵區(qū)域之一。

    3、重要功能

    西洞庭湖濕地，是東亞候鳥遷徙線路上的重要棲息地，是長江中下游重要的水鳥越冬地，是淡水魚類、水生生物的繁衍地，是我國重要的淡水魚類種質(zhì)資源庫，在國家生態(tài)安全保障上發(fā)揮重要作用。

    二、西洞庭湖區(qū)掠奪式開發(fā)亂象——整治背景

    1、地方政策性開發(fā)導(dǎo)向

    a、以“血防興林滅螺項目”為依托，加速了濕地造林進程；

    b、以常德市2004年“五個百萬畝工程”（其中造林100萬畝）為推手，形成了濕地湖洲工程造林熱潮。

    c、以振興旅游產(chǎn)業(yè)為理由，各類經(jīng)營主體競相投資搞旅游開發(fā)。

    2、周邊地區(qū)工業(yè)化污染

    一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小型加工企業(yè)或明或暗地排放污水，對保護區(qū)內(nèi)的水體污染嚴(yán)重。

    3、企業(yè)個體的亂圍濫捕

    2006年，圍欄養(yǎng)殖大閘蟹開始從江浙一帶引進到洞庭湖且發(fā)展迅速，到2011年，外洲非法圍欄養(yǎng)殖達38處，經(jīng)營業(yè)主達100多家，面積達0.39萬公頃，電擊魚、炸魚、迷魂陣、過江網(wǎng)等隨處可見，捕鳥、毒鳥現(xiàn)象屢禁不止。  

    上述一系列過渡開發(fā)利用河湖洲灘資源的行為，嚴(yán)重破壞了濕地植被及生物多樣性，嚴(yán)重破壞了魚類、鳥類棲息生活環(huán)境，嚴(yán)重破壞了濕地天然的旅游資源。在此背景下，切實加強濕地的整治與管理，顯得尤為迫切。

    三、完善創(chuàng)新管理機制——艱辛探索

    1、濕地保護帶普遍性的問題

    a、重開發(fā)利用輕打擊保護；

    b、各職能部門難以形成合力；

    c、經(jīng)營者利益盤根錯節(jié)；

    d、打擊與教育工作線長而廣；

    e、保護區(qū)管理局孤掌難鳴。

    2、漢壽縣委、縣政府采取的主要措施

    a、從制定政策法律入手；

    漢壽縣委、縣政府多次召開會議，專題研究部署西洞庭湖濕地政治與管理，先后頒布了《關(guān)于加強西洞庭湖自然保護區(qū)濕地保護與管理的通告》、《西洞庭湖濕地保護管理暫行辦法》等規(guī)范性文件；縣人大頒布了《湖南省漢壽西洞庭湖自然保護區(qū)管理辦法》，實現(xiàn)了濕地整治、打擊、保護工作的有章可循、有法可依，使保護區(qū)“一區(qū)一法”工作走在了全省前列，我們的做法與經(jīng)驗，在2013年的長江流域濕地年會上交流推廣。

     b、從建立執(zhí)法機構(gòu)著力；

    為加大濕地保護力度，在“委托執(zhí)法”和“公安執(zhí)法”兩方面做了大量探索，先后成立了保護區(qū)水政監(jiān)察中隊和派出所，比前些年的部門聯(lián)合執(zhí)法，權(quán)責(zé)跟明確，處置更迅速、打擊更得力。使保護區(qū)行政執(zhí)法工作得到有效推進。在保護區(qū)實施“相對集中行政處罰權(quán)”申請工作，引起了省、市法制辦的重視與支持。

    c、從理順管理體制授權(quán)；

    對保護區(qū)域?qū)嵭袊令C證，擁有85.43%的國有土地使用勸和管理權(quán)，14.57%的集體土地簽訂了局社共管協(xié)議，從而理順了土地權(quán)屬；嚴(yán)格按核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)的功能區(qū)劃，實行分類管理；對圍堤湖、安樂湖、龍池湖實行保護區(qū)與相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“協(xié)議共管”；協(xié)商解除政府與一些經(jīng)營實體簽訂的承包租憑合同，分步驟收回了楊樹、蘆葦、湖洲其他資源開發(fā)權(quán)，從而實行了所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)統(tǒng)一”。

    d、從加大財政投入給力。

    縣財政每年給保護區(qū)的專項經(jīng)費均在一百萬元以上，常德市委書記王群來濕地調(diào)研后，一次性撥付專項資金800萬元。

  （1）推動河湖洲灘專項整治

    2010年以來，協(xié)調(diào)各方、全力推進整治行動，成了保護區(qū)管理局的一項中心工作。

全面建立資源臺賬。區(qū)內(nèi)有楊樹3000公頃，蘆葦5378公頃，圍欄養(yǎng)殖3867公頃，水域面積17799公頃，非法開發(fā)經(jīng)營現(xiàn)象嚴(yán)重。為整治、打擊提供了翔實的第一手資料。

全方位開展整治宣傳。通過領(lǐng)導(dǎo)電視講話、印發(fā)宣傳資料、出動宣傳車船、舉辦法制培訓(xùn)、開展交心談心、實施“濕地科普進校園”行動，為濕地整治與保護營造了濃厚的宣傳輿論氛圍。

    全面推進整治打擊。關(guān)閉保護區(qū)周邊污染嚴(yán)重的苧麻脫膠企業(yè)6家、造紙企業(yè)3家、小鋼廠38家、其它企業(yè)2家；壓減珍珠養(yǎng)殖面積6.5萬畝；拆除圍網(wǎng)30多萬米、木樁30多萬根；查處違法案件104起，處理違法當(dāng)事人244人，收繳各類違法作業(yè)設(shè)備780多臺（套），清除外來入侵物種面積達23417畝，恢復(fù)濕地面積8萬多畝。連續(xù)五年的專項整治，使保護區(qū)的管理進一步規(guī)范，水質(zhì)達到國家II、III類標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)環(huán)境進一步恢復(fù)和改善。

    a、建立部門聯(lián)動機制。推動建立保護區(qū)管理局，畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局、公安局、法院、水利局、旅游局、環(huán)保局在保護區(qū)管理上的職責(zé)與統(tǒng)一考核辦法；完善定期會商、聯(lián)系協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)督辦，整體聯(lián)動工作模式與制度。

   b、強化周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)。以簽訂責(zé)任狀、納入年度目標(biāo)管理考核為抓手，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)“配合開展?jié)竦乇Ｗo、及時報告協(xié)同打擊違法行為、加強群眾宣傳教育、配合建立社區(qū)共管機制”四項職責(zé)的全面落實。

    c、充分發(fā)揮協(xié)會作用。組建西洞庭湖濕地保護協(xié)會，聘請濕地保護協(xié)管員。引導(dǎo)開展宣傳教育、依法開發(fā)經(jīng)營活動，化解社會矛盾。

    保護區(qū)與蔣家嘴鎮(zhèn)、洋淘湖鎮(zhèn)共同成立了社區(qū)共管委員會，對實施了“退田還湖”的青山垸濕地資源進行共同管理，該共管項目被評為“全國十佳可持續(xù)發(fā)展項目”，“青山垸濕地恢復(fù)和社區(qū)共管模式”被全國推廣。目前，保護區(qū)與周邊11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了“社區(qū)共管”機制，推動了濕地恢復(fù)、保護、合理開發(fā)利用工作的開展。

    四、濕地保護的矛盾與困難——掣阻因素

    1、三峽蓄水帶來的生態(tài)影響

    三峽大壩建成后，夏季水位通過大壩的調(diào)控相應(yīng)的降低了1-2m，而冬季水位將提前下落，從而導(dǎo)致湖泊灘地提前出露、枯水期時間增長，使?jié)竦囟久媾R著嚴(yán)重的生態(tài)缺水。

    西洞庭湖自然保護區(qū)周邊大量使用農(nóng)藥化肥的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢水，工業(yè)生產(chǎn)廢水，城鎮(zhèn)生活垃圾和生活污水排放，嚴(yán)重威脅濕地環(huán)境的有效改善和恢復(fù)。

    保護區(qū)內(nèi)直接涉及到《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國自然保護條例》、《中華人民共和國河道管理條例》、《湖南省濕地保護條例》等十多部法律法規(guī)，每部法律都有對應(yīng)的法定行政管理部門，形成了“職責(zé)交叉、政出多門、多頭執(zhí)法”的狀況 。且這些執(zhí)法主體不在保護區(qū)，致使打擊工作不及時、不到位、難協(xié)調(diào)。

    濕地保護社區(qū)協(xié)管、濕地保護協(xié)會管理方面的體制、機制不健全，獎懲實施不完善，相關(guān)管理部門及保護區(qū)周邊社區(qū)群眾參與濕地保護管理的意識不強，積極性不高，制約了保護區(qū)事業(yè)的發(fā)展。

    造成了保護區(qū)三個方面的資金壓力；一是在濕地調(diào)查、污水治理、濕地監(jiān)測、濕地研究、人員培訓(xùn)、執(zhí)法手段與隊伍建設(shè)等方面缺乏專門的資金支付。而是鳥類棲息地恢復(fù)、生態(tài)環(huán)境改造、珍稀物種保護等項目地方配套資金難以保障。三是濕地保護日常工作經(jīng)費缺口較大。

    五、推動頂層設(shè)計——對策建議

    1、加快濕地保護國家立法

    目前，除濕地外，我國三大生態(tài)系統(tǒng)中的森林和海洋都已經(jīng)通過立法得到有效保護。呼吁盡早出臺《濕地法》，加快完善濕地保護的法律法規(guī)體系。

    濕地作為公共資源，國家應(yīng)承擔(dān)濕地生態(tài)補償?shù)闹厝危o予財政和政策支持，建立有利于生態(tài)保護和建設(shè)的財政轉(zhuǎn)移支付制度。賦予保護區(qū)行政職能，開征濕地資源使用費。

    建議省政府盡快批準(zhǔn)同意在西洞庭湖自然保護區(qū)開展相對集中行政處罰權(quán)，盡早解決自然保護區(qū)行政執(zhí)法不到位這一根本問題。

    全省要對洞庭湖濕地保護進行總體規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，并將濕地保護工作納入政府工作考核內(nèi)容，濕地保護工作好壞與領(lǐng)導(dǎo)干部績效直接掛鉤。

    建議將國家級自然保護區(qū)工作經(jīng)費列入省級財政預(yù)算，使?jié)竦乇Ｗo工作經(jīng)費得到切實保障。