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    3月25日，領全國政協“長江經濟帶開發中的濕地保護”調研組深入湖南西洞庭湖國家級自然保護區進行調研。

    調研組全國政協常委、人口資源環境委員會主任賈治邦,全國政協人口資源環境委員會副主任解振華,國家林業局副局長張永利，國家林業局濕地辦主任馬廣仁，湖南省政協副主席楊維剛，湖南省林業廳廳長鄧三龍，常德市委書記王群，市委副書記、市長周德睿等國家、省、市領導認真聽取了湖南西洞庭湖國家級自然保護區管理局局長梅碧球關于西洞庭湖濕地保護以及保護區管理機制的探索與創新工作的情況匯報，并對西洞庭湖國家級自然保護區濕地保護與創新工作給予了充分肯定，對在西洞庭湖洲灘上種植楊樹的問題和保護區爭取相對集中行政處罰權的工作引起了高度重視。

    梅碧球向國家、省、市領導報告：

    一、西洞庭湖濕地——地球之腎

    1、基本概況

    a、地理位置：西洞庭湖國家級自然保護區位于湖南省常德市漢壽縣境內；

    b、區域面積：總面積30044公頃，合45萬多畝。其中：濕地面積2.696萬公頃，核心區面積9061公頃，緩沖區面積6165公頃，實驗區面積14818公頃。

    c、歷史變遷：1998年經湖南省政府批準設立省級自然保護區； 2002年列入國際重要濕地名錄；2013年經國務院批準升格為國家級自然保護區

    2、主要資源

    保護區內濕地資源十分豐富。有維管束植物87科、259屬、414種；鳥類15目50科205種，其中白鶴、東方白鸛、黑鸛、白尾海雕，為國家一級保護鳥類；魚類9目20科111種。是長江流域生物多樣性保護的關鍵區域之一。

    3、重要功能

    西洞庭湖濕地，是東亞候鳥遷徙線路上的重要棲息地，是長江中下游重要的水鳥越冬地，是淡水魚類、水生生物的繁衍地，是我國重要的淡水魚類種質資源庫，在國家生態安全保障上發揮重要作用。

    二、西洞庭湖區掠奪式開發亂象——整治背景

    1、地方政策性開發導向

    a、以“血防興林滅螺項目”為依托，加速了濕地造林進程；

    b、以常德市2004年“五個百萬畝工程”（其中造林100萬畝）為推手，形成了濕地湖洲工程造林熱潮。

    c、以振興旅游產業為理由，各類經營主體競相投資搞旅游開發。

    2、周邊地區工業化污染

    一些鄉鎮的小型加工企業或明或暗地排放污水，對保護區內的水體污染嚴重。

    3、企業個體的亂圍濫捕

    2006年，圍欄養殖大閘蟹開始從江浙一帶引進到洞庭湖且發展迅速，到2011年，外洲非法圍欄養殖達38處，經營業主達100多家，面積達0.39萬公頃，電擊魚、炸魚、迷魂陣、過江網等隨處可見，捕鳥、毒鳥現象屢禁不止。  

    上述一系列過渡開發利用河湖洲灘資源的行為，嚴重破壞了濕地植被及生物多樣性，嚴重破壞了魚類、鳥類棲息生活環境，嚴重破壞了濕地天然的旅游資源。在此背景下，切實加強濕地的整治與管理，顯得尤為迫切。

    三、完善創新管理機制——艱辛探索

    1、濕地保護帶普遍性的問題

    a、重開發利用輕打擊保護；

    b、各職能部門難以形成合力；

    c、經營者利益盤根錯節；

    d、打擊與教育工作線長而廣；

    e、保護區管理局孤掌難鳴。

    2、漢壽縣委、縣政府采取的主要措施

    a、從制定政策法律入手；

    漢壽縣委、縣政府多次召開會議，專題研究部署西洞庭湖濕地政治與管理，先后頒布了《關于加強西洞庭湖自然保護區濕地保護與管理的通告》、《西洞庭湖濕地保護管理暫行辦法》等規范性文件；縣人大頒布了《湖南省漢壽西洞庭湖自然保護區管理辦法》，實現了濕地整治、打擊、保護工作的有章可循、有法可依，使保護區“一區一法”工作走在了全省前列，我們的做法與經驗，在2013年的長江流域濕地年會上交流推廣。

     b、從建立執法機構著力；

    為加大濕地保護力度，在“委托執法”和“公安執法”兩方面做了大量探索，先后成立了保護區水政監察中隊和派出所，比前些年的部門聯合執法，權責跟明確，處置更迅速、打擊更得力。使保護區行政執法工作得到有效推進。在保護區實施“相對集中行政處罰權”申請工作，引起了省、市法制辦的重視與支持。

    c、從理順管理體制授權；

    對保護區域實行國土頒證，擁有85.43%的國有土地使用勸和管理權，14.57%的集體土地簽訂了局社共管協議，從而理順了土地權屬；嚴格按核心區、緩沖區、實驗區的功能區劃，實行分類管理；對圍堤湖、安樂湖、龍池湖實行保護區與相關鄉鎮“協議共管”；協商解除政府與一些經營實體簽訂的承包租憑合同，分步驟收回了楊樹、蘆葦、湖洲其他資源開發權，從而實行了所有權、管理權、經營權的“三權統一”。

    d、從加大財政投入給力。

    縣財政每年給保護區的專項經費均在一百萬元以上，常德市委書記王群來濕地調研后，一次性撥付專項資金800萬元。

  （1）推動河湖洲灘專項整治

    2010年以來，協調各方、全力推進整治行動，成了保護區管理局的一項中心工作。

全面建立資源臺賬。區內有楊樹3000公頃，蘆葦5378公頃，圍欄養殖3867公頃，水域面積17799公頃，非法開發經營現象嚴重。為整治、打擊提供了翔實的第一手資料。

全方位開展整治宣傳。通過領導電視講話、印發宣傳資料、出動宣傳車船、舉辦法制培訓、開展交心談心、實施“濕地科普進校園”行動，為濕地整治與保護營造了濃厚的宣傳輿論氛圍。

    全面推進整治打擊。關閉保護區周邊污染嚴重的苧麻脫膠企業6家、造紙企業3家、小鋼廠38家、其它企業2家；壓減珍珠養殖面積6.5萬畝；拆除圍網30多萬米、木樁30多萬根；查處違法案件104起，處理違法當事人244人，收繳各類違法作業設備780多臺（套），清除外來入侵物種面積達23417畝，恢復濕地面積8萬多畝。連續五年的專項整治，使保護區的管理進一步規范，水質達到國家II、III類標準，生態環境進一步恢復和改善。

    a、建立部門聯動機制。推動建立保護區管理局，畜牧獸醫水產局、公安局、法院、水利局、旅游局、環保局在保護區管理上的職責與統一考核辦法；完善定期會商、聯系協調、領導督辦，整體聯動工作模式與制度。

   b、強化周邊鄉鎮職責。以簽訂責任狀、納入年度目標管理考核為抓手，推動鄉鎮“配合開展濕地保護、及時報告協同打擊違法行為、加強群眾宣傳教育、配合建立社區共管機制”四項職責的全面落實。

    c、充分發揮協會作用。組建西洞庭湖濕地保護協會，聘請濕地保護協管員。引導開展宣傳教育、依法開發經營活動，化解社會矛盾。

    保護區與蔣家嘴鎮、洋淘湖鎮共同成立了社區共管委員會，對實施了“退田還湖”的青山垸濕地資源進行共同管理，該共管項目被評為“全國十佳可持續發展項目”，“青山垸濕地恢復和社區共管模式”被全國推廣。目前，保護區與周邊11個鄉鎮建立了“社區共管”機制，推動了濕地恢復、保護、合理開發利用工作的開展。

    四、濕地保護的矛盾與困難——掣阻因素

    1、三峽蓄水帶來的生態影響

    三峽大壩建成后，夏季水位通過大壩的調控相應的降低了1-2m，而冬季水位將提前下落，從而導致湖泊灘地提前出露、枯水期時間增長，使濕地冬季面臨著嚴重的生態缺水。

    西洞庭湖自然保護區周邊大量使用農藥化肥的農業生產廢水，工業生產廢水，城鎮生活垃圾和生活污水排放，嚴重威脅濕地環境的有效改善和恢復。

    保護區內直接涉及到《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國自然保護條例》、《中華人民共和國河道管理條例》、《湖南省濕地保護條例》等十多部法律法規，每部法律都有對應的法定行政管理部門，形成了“職責交叉、政出多門、多頭執法”的狀況 。且這些執法主體不在保護區，致使打擊工作不及時、不到位、難協調。

    濕地保護社區協管、濕地保護協會管理方面的體制、機制不健全，獎懲實施不完善，相關管理部門及保護區周邊社區群眾參與濕地保護管理的意識不強，積極性不高，制約了保護區事業的發展。

    造成了保護區三個方面的資金壓力；一是在濕地調查、污水治理、濕地監測、濕地研究、人員培訓、執法手段與隊伍建設等方面缺乏專門的資金支付。而是鳥類棲息地恢復、生態環境改造、珍稀物種保護等項目地方配套資金難以保障。三是濕地保護日常工作經費缺口較大。

    五、推動頂層設計——對策建議

    1、加快濕地保護國家立法

    目前，除濕地外，我國三大生態系統中的森林和海洋都已經通過立法得到有效保護。呼吁盡早出臺《濕地法》，加快完善濕地保護的法律法規體系。

    濕地作為公共資源，國家應承擔濕地生態補償的重任，給予財政和政策支持，建立有利于生態保護和建設的財政轉移支付制度。賦予保護區行政職能，開征濕地資源使用費。

    建議省政府盡快批準同意在西洞庭湖自然保護區開展相對集中行政處罰權，盡早解決自然保護區行政執法不到位這一根本問題。

    全省要對洞庭湖濕地保護進行總體規劃、統籌安排，并將濕地保護工作納入政府工作考核內容，濕地保護工作好壞與領導干部績效直接掛鉤。

    建議將國家級自然保護區工作經費列入省級財政預算，使濕地保護工作經費得到切實保障。