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生態(tài)建設(shè)應(yīng)列為國家重大議程

楊朝霞（北京林業(yè)大學(xué)副教授、生態(tài)法研究中心副主任）

    當(dāng)前，最重要的是將國家林業(yè)局改組為生態(tài)建設(shè)部，由其一體化負(fù)責(zé)所有國土空間的生態(tài)用途管制和建設(shè)，從而形成由環(huán)境保護(hù)部、資源保障部和生態(tài)建設(shè)部等組成的生態(tài)文明建設(shè)機(jī)構(gòu)體系。

生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰

    人與自然的關(guān)系是人類社會最基本的關(guān)系。“一部人類文明的發(fā)展史，就是一部人與自然的關(guān)系史。自然生態(tài)的變遷決定著人類文明的興衰演替。”到了現(xiàn)代，“生態(tài)”一詞已成為社會熱詞，越來越廣為應(yīng)用，人們常常用“生態(tài)”來定義或修飾符合生態(tài)規(guī)律的事物，如“生態(tài)經(jīng)濟(jì)”“生態(tài)旅游”“生態(tài)消費(fèi)”，等等。

    如今，“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”已成為人類社會發(fā)展的廣泛共識和普遍定律。

    良好的生態(tài)環(huán)境是人類文明發(fā)展的基礎(chǔ)和條件。聞名遐邇的《人類環(huán)境宣言》鄭重宣告：“人類既是他的環(huán)境的創(chuàng)造物，又是他的環(huán)境的塑造者，環(huán)境給予人以維持生存的東西，并給他提供了在智力、道德、社會和精神等方面獲得發(fā)展的機(jī)會。”自然界是人類社會誕生、生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，人類正是通過社會實(shí)踐活動有目的地利用和改造自然，不斷積累物質(zhì)、精神和制度等方面的積極成果，從而不斷推進(jìn)人類文明的形成和發(fā)展。

    遙望從前，在人類文明的歷史長河中，古中國、古巴比倫、古埃及、古印度等古文明無一不發(fā)源于水源豐沛、森林茂密、生態(tài)良好的地區(qū)。這四大古文明曾經(jīng)都是世界文明的象征。

    在中國，陜西省吳起縣曾是黃河中上游地區(qū)水土流失最為嚴(yán)重的縣之一，也曾是延安市降雨量最少、生態(tài)環(huán)境最差的縣。與惡劣的生態(tài)相伴的，是貧窮與落后，為此吳起一度被戲稱為“延安的西伯利亞”。為擺脫這一困境，1998年，吳起縣確立了“生態(tài)立縣”的戰(zhàn)略目標(biāo)，啟動了一場封山禁牧、退耕還林的“綠色革命”。自此，吳起人以客觀規(guī)律為指引，以生態(tài)建設(shè)為先導(dǎo)，實(shí)行封山禁牧、舍飼養(yǎng)畜、退耕還林，一步一步地轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)落后的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式，不斷改善生態(tài)環(huán)境和推進(jìn)資源節(jié)約。經(jīng)過近十年的努力，最終把一個生態(tài)環(huán)境到了毀滅邊緣的“黃色吳起”，改造成了一個人與自然日益和諧的“綠色吳起”。吳起經(jīng)濟(jì)社會也從“以簡單勞動和土地結(jié)合為特征”的農(nóng)耕文明，走向“以人與自然和諧發(fā)展為核心”的生態(tài)文明。正所謂“生態(tài)興則文明興”。

    生態(tài)環(huán)境遭破壞對人類文明發(fā)展的阻礙和毀滅。歷史表明，古巴比倫、古埃及和古印度文明后來均因生態(tài)環(huán)境遭到毀壞而導(dǎo)致了文明的衰落或中心的轉(zhuǎn)移，其輝煌與燦爛化為了漫天黃沙，被湮沒在歷史的滾滾洪流之中，只余下了中華文明一枝尚存。

    在中國20世紀(jì)50年代末和60年代初的“大躍進(jìn)”時期，“以糧為綱”的非理性墾殖政策引發(fā)了持續(xù)數(shù)十年的毀林開荒、濫墾草原、圍湖造田等亂象，“大煉鋼鐵”和以戰(zhàn)備為指導(dǎo)的“三線建設(shè)”之類的躍進(jìn)式工業(yè)政策也制造了“靠山、隱蔽、進(jìn)洞”等極不合理的工業(yè)布局，致使生態(tài)環(huán)境遭遇了1949年以來第一次集中的污染與破壞。以湖北省為例，20世紀(jì)60至70年代，全省產(chǎn)林縣由46個下降到了32個，成林、過熟林蓄積量比建國初期下降了50%。20世紀(jì)80年代中期，在“有水快流”的資源政策主導(dǎo)下，各地掀起了一股亂采濫挖礦產(chǎn)資源的風(fēng)潮，帶來了資源浪費(fèi)、環(huán)境退化等深重危機(jī)，甚至出現(xiàn)了生態(tài)難民。再如，被稱為“長江源頭第一縣”的青海曲麻萊縣也曾因缺水，其縣城不得不兩次遷址，被廢棄的舊縣城繁華不再，成為了一片荒涼的廢墟。正所謂“生態(tài)衰則文明衰”。

    科學(xué)家預(yù)測，如果森林從地球上消失，陸地的生物、淡水、固氮將減少90%，生物放氧將減少60%，人類將無法生存。

確立“生態(tài)興國”戰(zhàn)略，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的主流化

    生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其核心任務(wù)主要包括環(huán)境保護(hù)（確保環(huán)境質(zhì)量良好，重點(diǎn)是防治污染）、資源節(jié)約（確保資源可持續(xù)利用，重點(diǎn)是高效利用、合理利用和循環(huán)利用等）和生態(tài)建設(shè)（確保生態(tài)功能的健康，也稱為生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，或生態(tài)保育）三個方面。然而，受主客觀因素的影響，當(dāng)前我們只重視了 “環(huán)境保護(hù)”和“資源節(jié)約”，對于“生態(tài)建設(shè)”卻沒有給予應(yīng)有的關(guān)注和足夠的重視。以至于生態(tài)問題一直只為少數(shù)人所關(guān)注，生態(tài)建設(shè)也只是個別部門和少數(shù)人的興趣和行動，始終沒能成為中國生態(tài)文明建設(shè)的主流話語，未能成為人們關(guān)注的中心，未被列入國家建設(shè)的重大議程。

    實(shí)際上，人與自然之間除了存在環(huán)境污染、資源緊缺等常見的嚴(yán)峻問題外，森林銳減（尤其是天然林）、濕地萎縮、水土流失、河湖縮減、荒漠化、石漠化、草原退化、生物多樣性減少、氣候變暖、自然災(zāi)害（干旱、洪澇、雪災(zāi)、地震、地陷、泥石流等）等生態(tài)安全問題，正越來越成為中國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展面臨的突出約束和重大障礙，亟待破解。

    為徹底改變“重污染防治，輕生態(tài)建設(shè)”的不平衡、不合理狀況，全面、協(xié)調(diào)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，從法治層面看，有必要盡快確立“生態(tài)興國”的國家戰(zhàn)略，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)的主流化。

    一是增列建設(shè)“生態(tài)健康型”社會的戰(zhàn)略目標(biāo)。早在2005年，建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會已被確認(rèn)為國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。為全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，有必要增添新內(nèi)容，以形成建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、生態(tài)健康型”三位一體型社會的戰(zhàn)略任務(wù)體系。

    二是確立“改善生態(tài)”的基本國策。關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)，中國曾先后出臺了計劃生育、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、保護(hù)耕地等基本國策，而生態(tài)建設(shè)卻一直付之闕如。當(dāng)前，極有必要增設(shè)“改善生態(tài)”為基本國策，進(jìn)而形成“節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、改善生態(tài)”三位一體的生態(tài)文明建設(shè)基本國策體系。

    三是健全生態(tài)建設(shè)的法律體系。首先，制定《生態(tài)文明建設(shè)基本法》，對整個生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的規(guī)定。在這方面，《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》和《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》作出了可貴的探索，可資借鑒。其次，健全和完善生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)法。當(dāng)前，要盡快制定作為生態(tài)建設(shè)綜合法和龍頭法的《生態(tài)保育法》，制定和修改《濕地保護(hù)條例》《生態(tài)補(bǔ)償條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》等配套性立法。復(fù)次，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)相關(guān)法的生態(tài)化。其一，是對與生態(tài)建設(shè)相關(guān)的環(huán)境資源法律法規(guī)進(jìn)行生態(tài)化改造。譬如，修改《土地管理法》，跳出耕地保護(hù)的狹隘視角，加強(qiáng)對林地、濕地和草地等生態(tài)用地的保護(hù)，對所有類型土地的利用和保護(hù)進(jìn)行一體化調(diào)整。其二，是對傳統(tǒng)部門法的生態(tài)化。特別要在民法中確認(rèn)生態(tài)破壞侵權(quán)之特殊侵權(quán)責(zé)任，在刑法中增設(shè)破壞生態(tài)罪，等等。

    四是強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)的監(jiān)管體制。當(dāng)前，最重要的是盡快將國家林業(yè)局改組成為生態(tài)建設(shè)部，由其一體化地負(fù)責(zé)所有國土空間的生態(tài)用途管制和建設(shè)職責(zé)，從而形成由環(huán)境保護(hù)部、資源保障部和生態(tài)建設(shè)部等組成的生態(tài)文明建設(shè)機(jī)構(gòu)體系，全面提升國家生態(tài)文明建設(shè)的治理體系和治理能力。建議將生態(tài)建設(shè)部的主要職責(zé)明確為：統(tǒng)管森林、草原、濕地、荒漠、園地、海洋等生態(tài)系統(tǒng)和道路、機(jī)場、廣場等公共設(shè)施中關(guān)于植樹造林、植被保護(hù)、濕地保育、水土保持、生物多樣性（野生動植物）保護(hù)和景觀建設(shè)等方面的生態(tài)建設(shè)監(jiān)管工作，統(tǒng)一對山水林田湖進(jìn)行一體化管理。其基本目標(biāo)是確保生態(tài)環(huán)境的健康和活力，使其持續(xù)發(fā)揮水源涵養(yǎng)、水土保持、防旱蓄洪、污染凈化、防風(fēng)固沙、氣候調(diào)節(jié)、景觀審美等生態(tài)服務(wù)功能。

    當(dāng)前，《大氣污染防治法》正在進(jìn)行緊鑼密鼓的修改中，為有效應(yīng)對霧霾、氣候變暖、氣象災(zāi)害等日益嚴(yán)峻的大氣環(huán)境問題，務(wù)必跳出只見“大氣污染防治”的狹隘視野，樹立大氣生態(tài)系統(tǒng)的全新理念，制定《大氣環(huán)境保護(hù)法》，對大氣環(huán)境污染、生態(tài)破壞等主要大氣環(huán)境問題進(jìn)行系統(tǒng)、全面的規(guī)定。從國際上看，俄羅斯聯(lián)邦《大氣保護(hù)法》（1999年）就采用了這樣的立法模式。除此之外，還須實(shí)施保護(hù)大氣環(huán)境的生態(tài)舉措。譬如，預(yù)留通風(fēng)廊道、發(fā)展立體綠化（包括地面、外墻、屋頂和室內(nèi)綠化）、大力植樹造林、鋪設(shè)透水地磚、建設(shè)下沉式綠地等等。