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（林規發〔2016〕22號）

第一章 林業進入改革發展新階段

林業建設是事關經濟社會可持續發展的根本性問題。“十二 五”以來，黨中央、國務院對林業建設的重視前所未有，廣大人 民群眾對良好生態的期待前所未有，林業承擔綠色發展的歷史重 任前所未有，保護和修復三個系統一個多樣性、發展生態林業民 生林業取得重大成就。站在新起點，肩負新使命，面臨新挑戰， 我國林業進入推進現代化建設新階段。

第一節 “十二五”建設主要成就

全國林業系統深入貫徹落實黨中央、國務院的戰略部署，緊緊圍繞保護和修復三個系統一個多樣性、發展生態林業民生林業，“十二五”規劃主要任務全面完成，約束性指標順利實現，集體林權制度改革深入推進，國有林區、國有林場改革全面啟動。全 國造林面積比“十一五”增長20%，達到3000萬公頃；森林撫育全面展開，達到3968萬公頃；林業棚戶區改造任務基本完成，惠及林區167萬戶、500萬人口；林業產業產值年增速超過20%，達到5.94萬億元；林業政策體系不斷完善，林業投入達到1.77萬億元，其中中央投入達到4948億元。

一、生態建設成效顯著

造林綠化加快推進，天然林資源保護、退耕還林、防護林體系建設、濕地保護與恢復、防沙治沙、石漠化治理、野生動植物保護及自然保護區建設等一批重大林業生態保護與修復工程穩步實施。根據第八次全國森林資源清查（2009—2013 年），全國森林面積2.08億公頃，活立木總蓄積164.33億立方米，森林蓄積151.37億立方米。與第七次清查相比，森林面積增加了1223萬公頃，其中，天然林面積增加了215萬公頃。全國森林植被總生物量170.02億噸，總碳儲量84.27億噸，順利完成“十二五”森林覆蓋率21.66％、森林蓄積量143億立方米兩個約束性指標任務。根據第二次全國濕地資源調查（2009—2013年），全國濕地面積5360.26萬公頃，與第一次調查相比，受保護的濕地面積增加525.94萬公頃，達到2324.32萬公頃。全國完成沙化土地治理面積1000萬公頃，土地沙化趨勢整體得到初步遏制。全國林業系統累計建立各級各類自然保護區2189處，面積1.25億公頃，其中，國家級自然保護區359處，面積7874萬公頃，大熊貓、東 北虎、朱鹮、藏羚羊、揚子鱷等野外種群數量穩中有升。

“十二五”期間年度完成造林和森林撫育面積圖

天然林人工林面積蓄積比較圖

二、林業改革穩步推進

集體林權制度改革深入推進，集體林地確權登記工作基本完成，各地已確權集體林地面積27億畝，占納入集體林權制度改革面積的99%。全國已建立縣級以上林權管理服務機構1600多個，建立林業合作組織15萬個，涉及農戶1400多萬戶。國有林區、國有林場改革全面啟動，中共中央、國務院印發了《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》，明確了改革底線和改革任務，國家和地方出臺了一系列扶持保障政策，中央安排了專項改革資金，內蒙古、吉林、黑龍江制定了重點國有林區改革方案，河北、浙江、江西、山東、湖南、甘肅完成了國有林場改革試點，廣東、北京、遼寧等 22個省（自治區、直轄市）制定了國有林場改革方案。2014年，在黑龍江重點國有林區開展停止天然林商業性采伐試點，停止采伐天然林145.9萬立方米；2015年，天然林停伐范圍擴大到內蒙古、吉林重點國有林區，東北、內蒙古重點國有林區全部停止天然林商業性采伐390.2萬立方米。參與制定中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，提出林業治理體 系制度框架，出臺國家儲備林制度方案，開展建立國家公園體制試點和編制自然資源資產負債表。取消下放和調整行政審批事項64項，比例達67％，提前完成改革任務。

三、林業產業快速發展

林業產業繼續保持快速增長勢頭，產業規模不斷擴大，產值不斷增加，林產品貿易躍居世界首位。全國林業產業總產值由2010年的2.28萬億元增長到2015年的5.94萬億元，林業一、二、三產業結構由2010年的39∶52∶9調整為2015年的34∶50∶16。林業主要產業帶動就業人數5247萬人。木材加工產能持續擴大，年均人造板產量2.5億立方米，木地板產量6.9億平方米。經濟林產業快速發展，年均提供干鮮果品、木本糧油等特色經濟林產品1.5億噸，年產值突破萬億元，其中油茶種植面積達到382萬公頃，年產茶油55萬噸，實現年產值 600 億元。森林 等自然資源旅游蓬勃發展，建立各級森林公園、濕地公園、沙漠公 園 4300 多個，面積 2300 萬公頃，2015 年林業旅游與休閑人數達到 23 億人次，實現旅游收入 6700 億元。林產品進出口額從 2010年 963 億美元增長到 2015 年 1385 億美元。

“十二五”期間年度全國林業產業總產值圖

四、林區棚戶區及基礎設施逐步改善

林業棚戶區改造成效顯著。國有林場危舊房改造如期完成， 國有林區棚戶區改造進入收尾階段。截至 2015 年底，累計安排中央投資 397 億元，基本建成 167 萬戶。林業棚戶區改造相當于林區過去 50 年住房建設總和，已惠及林區 500 萬人口，真正解 決了長期生活在低矮、陰暗、潮濕、幾代人共居一室林區職工的 “住有所居”問題。棚戶區改造圍繞保生態調整了林區生產力布 局，建成了一批林業新區和森林小鎮，林區生活環境煥然一新。 國有林區林場新建道路 9000 公里，解決了 1300 個林場道路通暢 問題，林區林場職工居住、供電、給排水、醫療、教育等難題正 在逐步緩解。

五、保障能力不斷增強

林業法制建設進一步加強。“十二五”期間，頒布林業法律1部，林業部門規章 14 件，野生動物保護法修訂草案已提請全國人大常委會審議。林業科技支撐能力逐步提高。新建生態定位 站 86 個、國家林業科技示范園區 5 個、工程技術研究中心 40

個、生物產業基地 12 個和林產品質量檢驗檢測中心 28 個；發 布實施林業標準 661 項，成立 ISO 竹藤技術委員會；組織實施林 業科技推廣項目 2200 多項；森林認證體系得到 42 個國家認可； 制定并印發了《中國林業遺傳資源保護與可持續利用行動計劃》。 林業防災應急能力明顯增強。全國森林火災受害率控制在 1‰以 下，林業有害生物成災率控制在 4.5‰以下。林業執法力度不斷 加大，組織開展“天網”、“利劍”等十余次全國專項行動，查 處涉林刑事案件 14 萬起。林業種苗建設不斷加強。建設國家重 點林木良種基地 226 處，林木良種使用率達到 61%，累計提供林 木良種 1.3 億公斤，生產合格苗木 1500 多億株。林業基層站所建設成效顯著。全國鄉鎮林業工作站保持在 2.5 萬多個、職工隊 伍 11 萬多人，覆蓋全國鄉鎮數量的 92%，管理指導了鄉村護林 員 65 萬余人，基層林業管理服務網絡進一步強化。林業信息化 全面快速推進。發布全國林業信息化建設綱要和技術指南、智慧 林業指導意見，林業衛星遙感等核心業務建成上線，建成智能辦 公系統和新一代智慧門戶，互聯互通基本形成。林業宣傳和生態 文化體系進一步完善。出臺《中國生態文化發展綱要》，開展“地 球綠飄帶”“最美濕地”“生態中國”等大型宣傳活動，完成《中 華大典•林業典》，國家森林城市達到 96 個，國家生態文明教育基地達到 76 個。

林業“十二五”規劃主要指標實現情況表

指標	2010年	規劃目標	2015年
森林覆蓋率（%）	20.36	21.66	21.66
森林蓄積量（億立方米）	137	>143	151
林地保有量（億公頃）	3.04	3.09	3.11
新增沙化土地治理面積（萬公頃）	1081	1000	1000
林業自然保護區面積占國土面積（%）	12.88	13	13
林業產業總產值（萬億元）	2.28	3.5	5.94

第二節 有利條件和機遇

“十二五”期間保護和修復三個系統一個多樣性、發展生態 林業民生林業取得的重大成就，為“十三五”時期林業改革發展 奠定了堅實基礎。林業正處在新的戰略機遇期和黃金發展期，林 業改革發展具備了很多有利條件和積極因素。

一、黨中央國務院高度重視林業發展

十八大以來，黨中央、國務院更加重視林業，習近平總書記 對生態文明建設和林業改革發展作出了一系列重要指示批示，特 別指出，林業建設是事關經濟社會可持續發展的根本性問題。在 2016 年 1 月 26 日中央財經領導小組第十二次會議上，習近平總 書記強調，森林關系國家生態安全，要加強森林生態安全建設， 著力推進國土綠化，著力提高森林質量，著力開展森林城市建設， 著力建設國家公園。4 月 5 日，習近平總書記在參加首都義務植樹活動時指出，發展林業是全面建成小康社會的重要內容，是生態文明建設的重要舉措；要多種樹、種好樹、管好樹，讓大地山 川綠起來，讓人民群眾生活環境美起來。森林作為陸地生態的主 體、自然生態系統的頂層、國家民族最大的生存資本，在全面建 成小康社會和建設生態文明中的地位作用更加凸顯。黨的十八屆 五中全會提出了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，林 業是踐行五大發展理念、轉變發展方式的重要體現，是新常態下 轉型升級的重要環節，是構建生態安全屏障的重要支柱，是建設 美麗中國的重要內容。圍繞保生態守紅線、興林富民惠民，黨中 央、國務院制定出臺了一系列政策措施，每年中央 1 號文件和2015 年中央 6 號、12 號、25 號等重要文件，著重強調或專門部 署了生態文明建設和林業改革工作，有力推動了林業發展。森林 覆蓋率和蓄積量成為了國家經濟社會發展的約束性指標，林業建 設和生態保護成為了黨政領導干部政績考核的重要內容。

二、綠色發展賦予了林業發展新使命

堅持綠色發展，是我國發展理論的重大創舉，是對我國國情 和世界發展潮流準確深刻把握作出的戰略抉擇。綠色發展迫切要 求林業承擔起筑牢生態安全屏障、夯實生態根基的重大使命，加 大力度保護和修復自然生態系統，從根本上扭轉生態環境惡化趨 勢，保障國家生態安全，增強減緩和適應氣候變化能力。綠色發 展迫切要求林業承擔起創造綠色財富、積累生態資本的重大使命， 提供更多優質的生態產品，不斷提高森林、濕地、荒漠、生物多樣性等生態服務價值和公共服務能力。綠色發展迫切要求林業承擔起引領綠色理念、繁榮生態文化的重大使命，大力提升保護森 林、愛護動物、親近自然的生態意識，培育公民生態價值觀，推 動全社會形成綠色循環低碳的發展方式和生活方式，努力創造人 與自然和諧共生的人文財富，為建設美麗中國作出新貢獻。

三、全面建成小康社會提出了林業發展新任務

良好生態環境是提高人民生活水平、改善人民生活質量、提 升人民幸福感的基礎和保障，是最公平的公共產品和最普惠的民 生福祉，是全面建成小康社會的必然要求。廣大人民群眾由過去 “求生存”到現在“求生態”，由過去“盼溫飽”到現在“盼環 保”，由過去“要硬化”到現在“要綠化”。這就要求，林業建 設要把保護生態環境、提供優質生態產品、增加生態福祉作為出 發點和落腳點，充分發揮涵養水源、凈化水質、保持水土、固碳 釋氧、吸霾滯塵、調節氣候、美化環境、休閑游憩、健康養生等 強大生態功能，努力為人民群眾營造天藍、地綠、水凈的美好家 園。全面建成小康社會的難點重點在山區林區沙區，這些地區屬 于集中連片特殊困難地區，也是重點生態功能區，依靠傳統產業 脫貧難。林業具有進入門檻低、產業鏈條長、就業容量大、收益 可持續的優勢，脫貧增收潛力巨大。這就要求，加強生態建設， 發展生態產業，實行生態補償，對生態特別重要和脆弱的實行生 態保護扶貧，實現林業精準扶貧、精準脫貧，補齊短板。

四、供給側結構性改革明確了林業發展新要求

我國經濟發展已經進入了由高速增長轉向中高速增長的新 常態，以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設 為引領的區域發展空間逐步形成，貫徹落實新發展理念、適應把 握引領經濟發展新常態，堅持以人民為中心的發展思想，推進供 給側結構性改革，其中一項重大任務就是為人民提供更多優質生 態產品。當前，林業建設進入數量增速換擋、質量亟待提高的轉 型升級關鍵時期，加強供給側改革和生態提速增質是新時期對林 業改革發展的新要求，林業要主動適應把握引領。供給側改革要 求林業增加多元投入，加強生態保護修復，大力發展綠色產業， 既要切實打好還欠賬、增容量、提質量的生態攻堅戰，也要增加 經濟總量、豐富優質生態產品和林產品供應，為穩增長、滿足社 會需求作出積極貢獻。供給側改革要求林業強化創新驅動，培育 發展新動力，拓展發展新空間，構建發展新體制，實現提質增效。 供給側改革要求林業加快建立生態文明法律制度，用嚴格的法律制 度保護生態環境。供給側改革要求林業厘清政府和市場權責，加強 中央事權和支出責任，更好地發揮政府在生態建設中的重要作用， 充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。

五、全球生態治理帶來了林業發展新機遇

構建生態命運共同體是應對氣候變化、維護全球生態安全、 推進全球生態治理的必然選擇。重視森林、保護生態已經成為國 際社會的廣泛共識和各國發展的重大戰略，生態環境已成為綜合國力競爭的新籌碼，林業在提升國家生態環境實力、展示國家形象方面發揮著越來越大的作用。聯合國《2030 年可持續發展議 程》明確將保護森林、濕地、荒漠生態系統和生物多樣性作為獨 立完整的目標之一；2015 年聯合國森林論壇討論了未來 15 年全 球森林政策，對森林在消除貧困以及應對氣候變化方面的關鍵作 用達成共識。黨的十八大和十八屆五中全會明確提出我國要為維 護全球生態安全作出新貢獻，習近平總書記在氣候變化巴黎大會 上明確指出“中國 2030 年森林蓄積量比 2005 年增加 45 億立方 米左右”，這就要求林業在全球生態治理格局中扮演更加重要角 色。當前，我國林業的國際地位和影響力不斷提高，具備了加快 發展、為國家外交戰略和對外開放戰略作出更大貢獻的條件和機 遇。以應對氣候變化、履行國際公約和處理國際熱點問題為主的 國際事務參與能力不斷增強，與許多國家特別是周邊國家雙邊合 作成效顯著，為林業拓寬了外部發展空間，為開展“森林外交” “生態外交”奠定了良好基礎。我國林業發展戰略與國際社會可 持續發展的主流思想一致，有利于林業在統籌國際國內兩個大局 中，占據主動，趨利避害，積極而為。

第三節 困難和挑戰

我國生態資源稀缺，生態系統退化嚴重，償還欠債、守住存 量、擴大增量的任務十分艱巨。

一、生態修復難度增大

經過 30 多年大規模造林綠化，可造林地的結構和分布發生 了顯著變化。全國宜林地、疏林地以及需要退耕的坡耕地、嚴重 沙化耕地等潛在可造林地 4946 萬公頃，其中，3958 萬公頃宜林 地中，有 67%分布在華北、西北干旱、半干旱地區，有 12%分布 在南方巖溶石漠化地區，自然立地條件差，造林成林越來越困難， 土地已經成為加快林業建設的主要制約因素；加之傳統的勞動力、 土地等投入要素優勢逐步喪失，造林撫育用工短缺，勞動力和用 地成本不斷上漲，一些地方甚至出現了造林任務分解難、落實難 問題。同時，林業發展方式較為粗放，重面上覆蓋、輕點上突破， 重挖坑栽樹、輕經營管理，重數量增長、輕質量提升，重單一措 施、輕綜合治理，造成森林結構純林化、生態系統低質化、生態 功能低效化、自然景觀人工化趨勢加劇。全國森林單位面積蓄積 量只有全球平均水平的 78%，純林和過疏過密林分所占比例較大， 森林年凈生長量僅相當于林業發達國家的一半左右。

全國宜林地結構圖

天然林和人工林組成結構圖

各齡組面積蓄積比例圖

二、資源保護壓力加大

隨著經濟社會發展和城鎮化推進，一些地區林業資源破壞嚴 重，保護的壓力持續增加，出現了森林破碎化、濕地消失、物種 滅絕等生態問題。2009－2013 年間違法違規侵占林地年均 200 萬畝，2004－2013 年間濕地面積年均減少 510 萬畝，沙化和石 漠化土地占國土面積近 20%，有 900 多種脊椎動物、3700 多種高 等植物受到生存威脅，過去十年年均發生森林火災 7600 多起，森林病蟲害發生面積 1.75 億畝以上。全面保護天然林的任務十 分繁重。生態空間受到嚴重擠壓，生態承載力已經接近或超過臨 界點。生態危機不僅導致越來越多的健康問題、經濟問題，還成 為引發社會矛盾的燃點。生態破壞嚴重、生態災害頻繁、生態壓 力巨大已成為全面建成小康社會的最大瓶頸。

三、體制機制缺乏活力

體制不順、機制不活、產權界定不清是制約林業發展的深層 次問題。國有林區和國有林場改革剛剛起步，面臨困難較多，歷 史包袱沉重，改革動力不足，融入當地經濟社會發展進程滯后， 存在職工收入偏低、社會保障薄弱、產業轉型困難等問題。集體林權制度改革存在經營權落實不到位、處置權設置不完整等問題， 規模經營和新型經營主體發育遲緩，集約化、專業化、組織化、 社會化程度不高。產權模式落后，投融資機制不活，社會資本進 入困難，改革紅利遠未釋放。

四、林業產品供給能力不足

森林、濕地等自然生態系統的生態產品供給和生態公共服務 能力，與人民群眾期盼相比還有很大差距。生態空間、生產空間、 生活空間錯配突出，人口密集區生態承載力不足，人們對身邊增 綠、社區休憩、森林康養的需求越來越迫切。生態體驗設施缺乏， 森林濕地難以感知，生態資源還未有效轉化為優質的生態產品和 公共服務，生態服務價值未充分顯化和量化，我國生態服務已經 成為與發達國家的最大差距。木材作為國家經濟社會發展和人民 生活不可或缺的戰略物資，國內供應能力嚴重不足，對外依存度 高，木本油料、森林食品、道地林藥等非木林產品供需矛盾突出， 高附加值產品比重低，林業巨大的生產潛力沒有充分發揮。

五、基礎設施裝備落后

我國相對集中連片的林區多位于老少邊窮島等地區，林區道 路、供電、飲水、通訊等基礎設施建設和公共事業長期落后，多 未納入當地經濟社會發展規劃及投資計劃，相關扶持政策難以落 實，自我發展和更新能力喪失。林業生產機械化程度低，森林防 火、野生動植物保護、資源管理、林業執法、有害生物防治等現 代裝備手段落后，協同創新平臺和國家重點實驗室嚴重缺乏，高 新實用技術成果推廣應用不足，品種創新和技術研發能力不高， 科技進步貢獻率遠低于林業發達國家水平，林業人才隊伍薄弱， 基層站所基礎設施裝備落后。

六、管理服務水平不高

林業治理體系尚不健全，該政府辦的沒有辦到位，該放給市 場的沒有放到位，林業自然資源保護、公共資源配置、生態效益 補償、損害責任追究等制度尚不健全。長期以來，資源管制、營 造林管理較為粗放，森林、濕地、荒漠、野生動植物等資源監測、 保護修復等沒有落在“一張圖”和山頭地塊上，難以做到精準保 護、精準建設。信息化建設滯后，林業大數據融合度低，互聯網 等現代先進技術應用不足，運用現代信息技術的主動性、融合性、 創新性不夠，服務林農群眾的手段落后。

第二章 “十三五”林業發展總體思路

第一節 指導思想

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十 八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重 要講話精神，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理 念，深入實施以生態建設為主的林業發展戰略，以維護森林生態 安全為主攻方向，以增綠增質增效為基本要求，深化改革創新， 加強資源保護，加快國土綠化，增進綠色惠民，強化基礎保障， 擴大開放合作，加快推進林業現代化建設，為全面建成小康社會、 建設生態文明和美麗中國作出更大貢獻。

林業是經濟社會可持續發展的根基，發展林業是全面建成小 康社會的一項重大任務，“十三五”推進林業現代化建設的基本 要求是：

——始終堅持把改善生態作為林業發展的根本方向。保護生 態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。堅持保 護優先、自然修復為主，堅持數量和質量并重、質量優先，加強 森林生態安全建設，加快國土綠化進程，開展山水林田湖生態治 理，開展森林城市建設，加強林業生態資源科學經營，全面提升 自然生態系統穩定性和生態服務功能。

——始終堅持把做強產業作為林業發展的強大活力。綠水青山就是金山銀山，發揮森林是水庫、錢庫和糧庫的重要功能，深刻認識生態和產業、公益和經濟的辯證關系，發展林業特色和新 興產業，改造提升傳統產業，增強林業發展活力，實現林業精準 扶貧，在國土上創造和積累生態資本和綠色財富，促進綠色富國、 綠色惠民。

——始終堅持把保護資源和維護生物多樣性作為林業發展 的基本任務。全面保護天然林、濕地、沙地植被，以及典型生態 系統、生物物種及遺傳基因的多樣性，實施森林質量精準提升工 程，嚴格保護林地、濕地。加快珍稀瀕危野生動植物搶救性保護， 建設國家公園，強化野生動植物進出口管理。培養公民生態價值 觀，促進人與自然和諧共生。

——始終堅持把改革創新作為林業發展的關鍵動力。加強林 業改革頂層設計，健全國有林和集體林管理體制，創新產權模式， 廣泛調動全社會力量發展林業的主動性和創造性。發揮科技創新 的引領作用，實現由要素驅動向創新驅動轉變，推動大眾創業、 萬眾創新，不斷釋放改革紅利、創新紅利，全面提升林業生態效 益、經濟效益、社會效益。

——始終堅持把依法治林作為林業發展的可靠保障。加快林 業科學立法、民主立法，加強林業執法和普法，形成完備的林業 法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有 力的法治保障體系，保護產權、規范公權，不斷完善林業治理體 系和提高治理能力。

——始終堅持把開放合作作為林業發展的重要路徑。以國際履約和合作交流為平臺，以“一帶一路”為契機，深度參與全球 應對氣候變化、林業合作和生態治理，積極服務國家政治外交大 局，統籌國際國內兩種資源、兩個市場，形成全方位林業對外開 放新格局，為維護全球生態安全作出新貢獻。

第二節 規劃目標

“十三五”時期，我國林業要加快推進功能多樣化、經營科 學化、管理信息化、裝備機械化、服務優質化，為到 2050 年基本實現林業現代化奠定堅實基礎。到 2020 年，我國林業發展的 主要目標是：

——國土生態安全屏障更加穩固。林業生產力布局進一步優 化，生態承載力明顯提升，生態環境質量總體改善，生態安全屏 障基本形成。天然林、濕地、重點生物物種資源得到全面保護， 森林覆蓋率提高到 23.04%，森林蓄積量增加 14 億立方米，濕地 保有量穩定在 8 億畝，林業自然保護地占國土面積穩定在 17%以上，新增沙化土地治理面積 1000 萬公頃。

——林業生態公共服務更趨完善。綠色惠民、公平共享、服 務水平不斷增強，優質生態產品和林產品更加豐富。森林年生態 服務價值達到 15 萬億元，林業年旅游休閑康養人數力爭突破 25億人次，國家森林城市達到 200 個以上，人居生態環境顯著改善。 生態文化更加繁榮，生態文明理念深入人心。

——林業民生保障更為有力。林業產業轉型升級，林業職工和林農收入不斷提高，生產生活條件逐步改善，吸納就業能力不 斷增強，國內木材儲備供應能力顯著提高，林業產業總產值達到 8.7 萬億元，生態補償脫貧一批。

——林業治理能力明顯提升。林業改革穩步推進，國有林區、 國有林場成為綠化國土和林業建設的主力軍，集體林業活力進一 步釋放，科技創新和依法治林進一步增強，基礎設施和裝備條件 進一步改善，人才隊伍進一步優化，林業制度體系更加健全。

“十三五”林業發展主要指標表

指標名稱	2015年	2020年	屬性
生態保護
（1）森林覆蓋率（%）	21.66	23.04	約束性
（2）森林蓄積量（億立方米）	151	165	約束性
（3）林地保有量（萬公頃）	31100	31230	約束性
（4）濕地保有量（萬公頃）	5342	5342	約束性
（5）國家重點保護野生動植物保護率（%）	90	95	約束性
（6）新增沙化土地治理面積（萬公頃）	1000	1000	約束性
（7） *林業自然保護地面積占國土比例（%）	15	17	約束性
（8）混交林占比（%）	39	45	約束性
（9）單位面積森林蓄積量（立方米/公頃）	89.79	95	預期性
（10）*生態服務價值（萬億元/年）	13.84	15	預期性
（11）森林植被碳儲量（億噸）	84.27	95	預期性
經濟民生
（12）林業產業總產值（萬億元/年）	5.94	8.7	預期性
（13）林業就業人數（萬人）	5247	6000	預期性
（14）林業在崗職工收入年增長率（%）	10	12	預期性
（15）國家森林城市數量（個）	96	200	預期性
（16）林業旅游休閑康養人次（億人次/年）	23	25	預期性
基礎保障
（17）林業科技進步貢獻率（%）	48	55	預期性
（18）林木良種使用率（%）	61	75	預期性
（19）森林火災受害控制率（‰）	<1	<0.9	預期性
（20）林業有害生物成災控制率（‰）	<4.5	<4	預期性
（21）林業信息化率（%）	62	80	預期性
（22）林業機械化率（%）	45	55	預期性

注：生態服務價值，現階段特指森林生態系統每年提供的生態服務價值，包括涵養水 源、保育土壤、固碳釋氧、凈化大氣環境、森林防護、生物多樣 性保護、森林游憩 7 類生態服務價值。

林業自然保護地，指林業系統建立的國家公園、自然保護區、森林公園、濕地公 園、沙漠公園、沙化土地封禁保護區。

第三節 發展格局

以國家“兩屏三帶”生態安全戰略格局為基礎，以服務京津 冀協同發展、長江經濟帶建設、“一帶一路”建設三大戰略為重 點，綜合考慮林業發展條件、發展需求等因素，按照山水林田湖 生命共同體的要求，優化林業生產力布局，以森林為主體，系統 配置森林、濕地、沙區植被、野生動植物棲息地等生態空間，引 導林業產業區域集聚、轉型升級，加快構建“一圈三區五帶”的 林業發展新格局。

“一圈”為京津冀生態協同圈，打造京津保核心區并輻射到 太行山、燕山和渤海灣的大都市型生態協同發展區，增強城市群 生態承載力，改善人居環境，提升國際形象。

“三區”為東北生態保育區、青藏生態屏障區、南方經營修 復區，作為我國國土生態安全的主體，是全面保護天然林、濕地 和重要物種的重要陣地，也是保障重點地區生態安全和木材安全 的戰略基地。

“五帶”為北方防沙帶、絲綢之路生態防護帶、長江（經濟 帶）生態涵養帶、黃土高原-川滇生態修復帶、沿海防護減災帶， 作為我國國土生態安全的重要骨架，是改善沿邊、沿江、沿路、 沿山、沿海自然環境的生態走廊，也是擴大生態空間、提高區域 生態承載力的綠色長城。

一、京津冀生態協同圈

京津冀生態協同圈是京津冀協同發展戰略的生態空間，范圍 包括北京、天津、河北三省市全部，以及山西東部、內蒙古中段 南部、遼寧西南部、山東西北部，生態建設以構建環首都生態屏 障為中心，輻射太行山、燕山、壩上高原和渤海灣地區。該區域 西靠太行，北枕燕山，東臨渤海，南接華北大平原，地緣相接、 人緣相親，地域一體、文化一脈，將發展為人口超億的國際化城 市群。因地處北方農牧交錯帶前緣的生態過渡區，生態極為脆弱， 長期的過度開發、地下水超采，造成生態空間嚴重不足，生態承 載力已臨近或超過閾值，大氣污染、土地退化、人口資源環境矛 盾凸顯。

本圈林業建設主攻方向是擴大環境容量和生態空間，縮小區域內生態質量梯度，提高生態承載力，把京津冀生態協同圈打造 成為全國生態保護的中心區和樣板區。劃定生態保護紅線，實施 分區管理，全面保護森林濕地綠地資源，營造成片森林、聯通水 系和恢復洼淀湖沼濕地，建設永定河等生態廊道。加大京津保地 區營造林和白洋淀、衡水湖等湖泊濕地恢復力度，建設太行山、 燕山和壩上生態防護區和水源涵養區，加強水源地、風沙源區和 環渤海鹽堿地生態治理。加強環首都國家公園、森林公園、濕地 公園建設，推動生態公共服務設施在城區均衡布局并貫通到周邊 地區，建設高品質的城市森林，優化美化城鄉人居環境，打造國 家重要綠色增長極。

二、東北生態保育區

東北生態保育區是國家“兩屏三帶”生態格局中東北森林帶 的空間載體，范圍涉及黑龍江、吉林全部，遼寧東部和內蒙古東 部，分布有廣闊的森林、草原和濕地，是北半球世界三大溫帶森 林帶之一，世界三大黑土帶之一，也是我國沼澤濕地最集中、最 豐富的地區，森林面積和蓄積量占全國的 1/5，是我國木材戰略 儲備基地和重要糧倉及東北華北平原的重要生態屏障。

本區林業建設主攻方向是全面加強森林、濕地和重要野生生物保護，休養生息，提高生態功能。全面停止天然林商業性采伐， 加強森林管護；強化森林經營，調整和優化森林結構，培育優質 材、大徑材和珍貴材，建成國家木材戰略儲備基地；充分發揮森 林、濕地等生態服務功能，建設完善相關服務設施，強化生態公 共服務；加強退化濕地修復和退耕還濕，遏制沼澤濕地消失退化 和黑土層變瘠變??；建設東北虎豹等重點物種國家公園和自然保 護區、森林公園、濕地公園，建立中俄蒙朝聯合保護機制，保護 珍稀物種野外種群及其棲息地；發展森林旅游等生產性服務業， 積極發展種養等接續產業，開展對外森林資源開發合作，建立一批進口木材資源儲備加工交易基地；加快林區基礎設施和現代裝備建設。

三、青藏生態屏障區

青藏生態屏障區是國家“兩屏三帶”生態格局中青藏高原生 態屏障的空間載體，范圍涉及青海、西藏大部，新疆、甘肅、四 川部分地區，地貌以高原為主，海拔 3000 米以上，自然資源豐 富，自然環境類型多樣，是長江、黃河、瀾滄江、雅魯藏布江等 重要河流的發源地，是世界高原特有生物的集中分布區，也是維 持我國乃至全球氣候穩定的“生態源”和“氣候源”。

本區林業建設主攻方向是保護青藏高原特有生態環境，促進區域經濟社會可持續發展，維護我國乃至南亞江河流域的生態平 衡。全面保護高原濕地、江河源頭原生植被，維持雪山、冰川、 河流和高原生態系統的穩定，加強沙化土地治理，形成以原生植 被為主體、功能穩定、類型齊全的自然生態系統，增強水源涵養 等生態功能；建設藏羚羊等重點物種國家公園，維系聯通大型自 然保護地，強化國家森林公園、濕地公園、沙漠公園建設；加強高原湖泊和野生動物活動區、遷徙沿線的生態公共服務設施建設。

四、南方經營修復區

南方經營修復區是國家“兩屏三帶”生態格局中南方丘陵山地帶的空間載體，范圍包括長江以南、橫斷山脈以東的南方地區， 橫跨亞熱帶、熱帶氣候帶，水熱同季，自然條件優越，是我國傳 統的集體林區，也是常綠闊葉林、熱帶雨林相對集中分布的區域， 純林和人工林比重大，用材林和經濟林相對集中，杉、松、桉、 竹種植規模大，栽培經驗豐富。

本區林業建設主攻方向是全面保護天然林，大力培育混交林， 全面提高林地生產力，加快退耕還林，治理水土流失，防治石漠 化。全面保護常綠闊葉林、熱帶雨林和自然濕地，建設亞洲象等 重點物種國家公園，保護珍稀瀕危物種及其棲息地，強化國家森 林公園、濕地公園建設；開展繞城、繞村、繞湖防護林體系建設， 建設森林城市群，提升珠三角等城市群生態質量。集約經營用材林、竹林、油茶及其他特色經濟林、花卉等，加快國家儲備林建設，以國有林場為主體，大力培育珍貴用材和大徑材；加快退化 林修復，培育針闊混交林。因地制宜發展林下經濟，培育新興產 業，加快傳統木材加工業轉型升級，打造制漿造紙、家具制造等 林產品深加工產業集群。

五、北方防沙帶

北方防沙帶是國家“兩屏三帶”生態格局中北方防沙帶的空 間載體，范圍包括新疆、甘肅、寧夏、內蒙古、遼寧、吉林等部 分地區及新疆生產建設兵團有關團場，與東北西北部、華北北部 和西北北部的風沙帶走向、范圍基本一致，古爾班通古特、巴丹吉林、騰格里、烏蘭布和、庫布其、毛烏素、渾善達克、科爾沁、呼倫貝爾等沙地和沙漠沿帶分布，干旱缺水，土壤瘠薄、次生鹽 漬化嚴重，林草植被覆蓋率低，生態非常脆弱，是我國主要的風 沙策源區和災害嚴重區。

本帶林業建設主攻方向是保護荒漠生態系統，加強防沙治沙， 增加林草植被。加強沙化土地封禁保護區建設；強化國家森林公 園、濕地公園、沙漠公園建設；加強風沙源生態修復和退化林帶 修復，禁止濫開墾、濫放牧和濫樵采，實施保護性造林，增加地 表秸草覆蓋，減少造林地風蝕，成片構建喬灌草相結合的防風固 沙林；保證合理生態用水，積極發展節水林業和沙產業。

六、絲綢之路生態防護帶

絲綢之路生態防護帶是“一帶一路”戰略絲綢之路經濟帶的 生態空間，范圍包括新疆、青海、甘肅、陜西、湖北、河南、安 徽、山東、江蘇等部分地區及新疆生產建設兵團有關團場，與東 起連云港、西至阿拉山口出境的新歐亞大陸橋和喀什出境的中巴 經濟走廊走向一致，是絲綢之路經濟帶的重要通道，沿隴海、蘭 新線兩側設置生態屏障，從東向西分布有魯南蘇北濕地、伏牛山 地、秦嶺、六盤山、祁連山、青海湖、河西走廊、柴達木盆地、 天山南北、塔里木河流域和塔里木盆地南緣等重要生態節點，地 貌多樣、地形復雜，生態環境多變。

本帶林業建設主攻方向是以節點治理為主、分段施策，加強重要節點的自然保護與生態修復，沿路形成綠色珠鏈。東段以濕 地保護為重點，保護和修復淮河中下游河湖濕地；中段側重山地 水土流失治理和水源地保護，加強山地生態修復，增加森林植被， 提高森林質量；西段以防沙治沙和綠洲防護為重點，構建喬灌草 相結合的防護林體系。以保護塔里木河、艾比湖、天山、祁連山、 青海湖、六盤山、秦嶺、微山湖、洪澤湖等重點區域生物多樣性 為目的，建設一批國家公園、自然保護區、森林公園、濕地公園、 沙漠公園；利用充足的土地、光熱條件發展特色林果業。

七、長江（經濟帶）生態涵養帶

長江（經濟帶）生態涵養帶是長江經濟帶戰略的生態空間， 范圍包括云南、四川、貴州、重慶、湖北、湖南、江西、安徽、 浙江、上海、江蘇等部分地區，與長江經濟帶走向和范圍基本一 致，人口和經濟總量均超過全國的 40%，是具有全球影響力的內 河經濟帶。北界沿秦巴山地往南，南界延伸到鄱陽湖、洞庭湖和 太湖等丘陵湖區一線，坡耕地多，人均耕地少，森林、濕地、山 地草場、生物物種和水資源極為豐富，武陵山地是我國乃至全球 生物多樣性最豐富的地區之一，中下游湖泊群是我國重要的淡水 湖泊濕地集中分布區和候鳥棲息地與驛站。

本帶林業建設主攻方向是加快保護與修復沿江生態系統，建設沿江綠色生態廊道，實施長江防護林體系建設、沿江重要濕地 保護等重大生態修復工程，增強水源涵養、水土保持功能，全面 保護和恢復濕地資源，提升天然林整體功能，保護野生動植物及 生物多樣性，加強流域重點生態功能區保護和修復。建立重要水 庫、湖泊、河流閘壩生態水量聯合調度機制，大力實施退耕退垸 還湖還濕，改善河湖連通性，修復長江沿線湖泊濕地生態功能。 建設一批國家自然保護區、森林公園、濕地公園。加強源頭區和 湖泊、河流周邊防護林建設，對陡坡耕地和山洪地質災害易發區 耕地實行退耕還林，提高林草植被質量；對石漠化嚴重地區實行 綜合治理；加強退化林和人工純林修復，增加復層異齡混交林比 重，構建綠色生態走廊。大力發展森林旅游、林下經濟和木竹產品加工園區。

八、黃土高原-川滇生態修復帶

黃土高原-川滇生態修復帶是國家“兩屏三帶”生態格局中 黃土高原-川滇生態屏障的空間載體，范圍包括山西、陜西、甘 肅、寧夏、四川、云南、青海和西藏等?。▍^）部分地區，地理 單元為黃土高原和橫斷山脈的高山峽谷地帶，是我國地勢第一、 二級階梯的分界線。黃土高原東西千余公里，是世界上黃土覆蓋 面積最大的高原，氣候干旱，降水集中，植被稀疏，水土流失非 常嚴重；橫斷山脈南北縱貫 900 余公里，是全球生物多樣性熱點 地區，東西駢列，江河并流，山高谷深，古冰川侵蝕與堆積地貌 廣布，重力作用致山崩、滑坡、泥石流乃至地震頻繁，水土流失 嚴重，生態十分脆弱。

本帶林業建設主攻方向是全面保護自然生態系統和生物多樣性，以自然修復為主，加強水土流失和石漠化綜合治理。嚴格 保護天然林和濕地，加強珍稀物種和生物多樣性保護，建設大熊 貓等國家公園，強化自然保護區、森林公園、濕地公園建設，提 高重點物種棲息地質量；加快退耕還林，加大退化林分、退化濕 地修復，增加自然生態資源總量，逐步形成功能穩定、類型齊全 的高原生態系統；加強地質災害損毀林地修復，實施林業治山； 加強高山峽谷、高原湖泊和野生動物活動區的生態公共服務設施 建設，推動生態體驗；積極發展珍貴用材、特色林果、木本糧油 基地和生態產業園區。

九、沿海防護減災帶

沿海防護減災帶是“一帶一路”戰略海上絲綢之路的生態空 間，范圍包括遼寧、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣 西等省（區、市）的沿海地區及海南省、沿海諸島嶼，是我國經 濟總量最大、對外開放程度最高、人口最密集的地區。大陸岸線 長 1.8 萬公里，有大于 500 平方米的島嶼 6900 多個，縱貫我國 熱帶、亞熱帶、溫帶三個氣候帶，自然條件多變，生態系統多樣， 災害性臺風、赤潮、海嘯和風暴潮頻發。

本帶林業建設主攻方向是加強海洋生態災害防治，建設以紅 樹林、海岸基干林帶和縱深防護林構成的生態防護體系，強化風 口綜合治理和基干林帶斷帶補齊合攏。開展濱海濕地、紅樹林、 珊瑚礁、海草床、河口、海灣等典型生態系統保護與修復，實施 “南紅北柳”濕地修復工程，強化自然保護區、森林公園、濕地公園建設，開展岸線整治與生態景觀恢復，加強退化林帶修復、森林經營及人居環境優化美化，防控外來有害生物；開展海島生 態保護與建設、典型受損生態系統修復。依托沿海口岸輻射和臨 港工業能力，建設一批國家進口木材資源儲備加工交易基地和地 板、家具、木結構建筑等木竹加工產業集群。

第三章 戰略任務

緊緊圍繞推進林業現代化建設的總體目標，按照“一圈三區 五帶”的林業發展格局，加快國土綠化，提升林業產業，深化改 革創新，加強依法治林，強化保護經營，發展公共服務，強化基 礎保障，擴大開放合作。完成營造林任務 7333 萬公頃（詳見附 表 1），其中：造林 3333 萬公頃，包括人工造林、封山育林、 飛播造林、退化林修復、人工更新；森林撫育 4000 萬公頃。新增森林蓄積量 14 億立方米（詳見附表 2）。完成濕地修復 14萬公頃；沙化土地治理 1000 萬公頃。

第一節 加快推進國土綠化行動

開展大規模國土綠化行動，加強林業重點工程建設，系統修 復森林、濕地、荒漠生態系統，增加森林、濕地面積和森林蓄積 量，鞏固和擴大生態空間，增強自然生態功能，構筑國土綠色生 態安全屏障。

一、加快造林綠化

堅持全民義務植樹，發動全社會力量大規模植樹增綠，綠化 美化國土空間。堅持封山育林、人工造林并舉，宜封則封、宜造 則造，宜林則林、宜灌則灌、宜草則草。加強三北、沿海、長江、 珠江、太行山、平原、血防等林業重點工程建設，打通連接重點生態功能區的綠色廊道；加大干旱半干旱地區封禁保護和自然修復力度，推行節水造林，加快建設一批百萬畝集中連片的森林植 被帶；穩定和擴大新一輪退耕還林，加快 25 度以上坡耕地、嚴 重沙化耕地和重要水源地 15－25 度坡耕地退耕還林進程，探索 地下水嚴重超采、土壤污染嚴重耕地造林試點。加快開展鄉鎮村 屯造林綠化示范建設。建設樹種配置合理、結構穩定、功能完善 的森林生態系統，形成沿海、沿江、沿線、沿邊、沿湖（庫）、 沿島的國土綠化網格，促進山脈、平原、河湖、城市、鄉村綠化 協同。舉辦第四屆中國綠化博覽會。

二、推進沙漠化石漠化等重點生態區域系統修復

加強沙漠化、石漠化土地治理，全面落實全國防沙治沙規劃， 將防沙治沙任務逐級分解落實到各地（詳見附表 3），簽訂責任書； 優先將主要風沙源區、風沙口、沙塵路徑、沙化擴展活躍區和巖 溶石漠化地區“一片兩江”作為重點突破區域，以自然修復為主， 生物措施與工程措施相結合，增加林草植被，推進沙化土地封禁 保護，加強防沙治沙示范區建設，推進水土流失綜合治理，強化 風沙源頭和水源涵養區生態保護。穩步推進重點生態功能區、生 態脆弱區的生態系統修復，自然修復與人工促進相結合，以點帶 面，綜合治理，提升生態服務功能。加強退化森林和殘次林修復， 封補撫改并舉，逐步培育為混交林、復層林、異齡林，增加珍貴 樹種、鄉土樹種、長周期樹種比重，提高生態系統穩定性；加快工礦廢棄地、破損山體和災毀林地生態治理和植被恢復，興林與治山相結合，著力拓展生態空間。

三、加快國家儲備林建設

以保障木材安全、穩定市場供給、調劑市場需求為主要目的， 按照“市場主導、政府扶持，金融支持、主體擔保，企業經營、 林農受益”原則，在水土光熱條件較好的南方省區和其他適宜地 區，借鑒林業世界銀行項目契約式和造林模型管理經驗，利用好 國家開發性、政策性和商業性金融渠道，完善財政貼息激勵機制， 推廣政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與儲備林投資、 運管和管理，加快推進國家儲備林建設。在東北、內蒙古重點國 有林區加強木材戰略儲備基地建設。采取人工林集約栽培、現有 林改培、撫育及補植補造等措施，發展短中長周期鄉土大徑級和 珍貴樹種用材林為主體的儲備基地。建立國家儲備林制度，制定 包括契約管理、代儲代管、動用輪換、驗收評估、融資創新等制 度方案，保障儲備總量穩定和運行安全。到 2020 年建設國家儲備林 2.1 億畝，基地建成后每年新增木材供應能力 9500 萬立方 米以上。

第二節 做優做強林業產業

充分挖掘林業產業在綠色發展中的優勢和潛力，以政策引導、 示范引領、龍頭帶動為抓手，發展特色產業，扶持新興產業，提升傳統產業，打造產業品牌，優化產業結構，培育龍頭企業，壯大產業集群，推進林業一二三產業融合發展。

一、加強特色林業基地建設

加快木本糧油產業發展，推進油茶、核桃等木本糧油高產穩 產基地建設；大力發展林木種苗、花卉、竹藤、生物藥材、木本 調料等基地，推進布局區域化、栽培品種化、生產標準化、經營 產業化；大力發展林下經濟，增加生態資源和林地產出。

二、加快產業優化升級

加快提升林產加工業，強化木竹加工、林產化工、制漿造紙 和林業裝備制造業轉型升級，全面構建技術先進、生產清潔、循 環節約的新業態，提高資源綜合利用水平和產品質量安全。大力 扶持戰略性新興產業發展，培育木結構綠色建筑產業、林業生物 產業、生物質能源和新材料產業，加強林業生物產業高效轉化和 綜合利用。做大做強森林等自然資源旅游，大力推進森林體驗和 康養，發展集旅游、醫療、康養、教育、文化、扶貧于一體的林 業綜合服務業。

三、發展優勢產業集群

促進產業聚集和融合發展，培育林業國家級現代林業產業示 范園區和木材加工貿易區。優化人造板、家具、木漿造紙、林業 裝備制造和林業循環經濟等產業布局，依托資源稟賦和口岸，打 造一批精深加工產業集群，發揮重點產業聚集效應和區域產業競爭優勢。依托特色林產品基地、森林食品基地及竹藤示范區，建設特色林業精品園等現代產業示范園區。大力培育林業龍頭企業。 四、完善產業服務體系 加快健全林業產業和林產品標準體系，逐步建立林產品產前、產中、產后的全系列標準規范，把無公害、“綠色”標準的推廣 與優質林產品基地、現代林業標準化科技示范園建設緊密結合起 來，建立健全林產品質量檢測認證體系和林業產業信用體系，制 定林業產業和市場準入負面清單。積極推進產銷監管鏈、竹林經 營和生態產品服務認證機制。淘汰落后產能，壓縮疏導過剩產能， 進一步優化產業結構。加強林業產業和林產品市場監測預警工作。 加快實施林業品牌發展戰略，建設國家森林標志性產品體系。建 設林產品電子商務交易平臺，鼓勵森林產品連鎖超市、新型電商 企業和倉儲物流業發展。

第三節 全面提高森林質量

按照因地制宜、分類施策、造管并舉、量質并重的森林可持 續經營原則，強化系統管理，實施科學經營，加快培育多目標多 功能的健康森林。

一、分類促進科學經營

科學開展天然林經營。保育結合，人工促進天然更新和森林 演替，調整林分層次結構，優化樹種組成，大力培育天然復層異齡林。“原生林”要充分利用自然演替和更新能力，以天然更新為主，維護良好的森林結構和功能。“次生林”要加強中幼齡林 撫育和退化林修復，調整和優化林分樹種結構、齡組結構、徑級 結構和密度結構，使森林生態系統的結構和功能更加穩定。“稀 疏林”要實行封育和補植補造，增加珍貴樹種、鄉土樹種混交和 深根系樹種比重，恢復森林環境。

加快開展人工林經營。大力推進人工商品林集約經營，提高 森林經營強度，積極改造低效退化林分，提高森林質量和林地產 出。在自然條件適宜地區，建設一批集約化、規模化森林經營基 地。推進人工公益林近自然經營，優先選擇鄉土樹種、深根系樹 種作為目標樹，大力培育混交、復層森林結構，根據林分生長狀 況和自然分化情況科學實施撫育經營，適時調整林分密度，促進 林木生長。

適度開展灌木林經營。根據自然條件確定灌木林經營方向、 方式和經營強度，科學開展平茬復壯、間密留疏，增強灌木林的 穩定性，有條件的地區開展適度培育喬木林，形成喬灌混交，提 高防護等綜合效能。

大力開展林地立體復合經營。在滿足森林主導功能和經營主 體目標的前提下，積極開展立體種植、復合經營，綜合發展森林 培育和林下種植養殖，按照森林可持續經營和生態原產地認證要 求生產森林產品。

二、強化森林經營管理

構建國家、省、縣三級森林經營規劃體系，進一步強化森林 經營的法律地位、法律約束。在做好二類調查及各項專業調查基 礎上，重點國有林區以森林可持續經營為突破口，以林業局為單 元科學編制和實施森林經營方案，重點培育長周期、多目標、多 功能的復層異齡混交林。國有林場以提供森林生態服務為主線， 以林場為單元編制和實施森林經營方案，重點培育珍貴樹種、大 徑級優質良材和優美森林景觀。集體林以推進規模經營為抓手， 鼓勵經營主體單獨編制和實施簡明森林經營方案，將經營措施落 實到山頭地塊，組建專業化的森林經營隊伍。構建以全國性標準 為指導、區域和地方標準為補充、涵蓋不同森林類型的森林經營 技術標準體系。大力推廣典型森林經營模式與技術，構建符合我 國實際的森林作業法體系。建立森林經營成效監測評價體系，加 強對森林經營活動的管理監督，明確各級林業部門推進森林經營 工作的主體責任。強化森林二類調查、土壤普查、分類與質量評 價，進行立地分類區劃，編制林業基礎數表，建立主要森林類型 的生長收獲模型，建設模式林、樣板林體系，構建森林經營成效 監測網絡。

三、推進混交林培育

新規劃造林地應優先營造混交林，現有人工純林逐漸采取森 林撫育措施調整樹種結構，退化林、殘次林修復采取補植改造、樹種替換等方式修復為混交結構，積極推行針葉與闊葉樹種混交、先鋒樹種與演替后期樹種混交、喬木與灌木樹種混交，大力發展 鄉土樹種、珍貴樹種、深根系樹種、演替后期樹種為建群種的混 交林，形成層次多、冠層厚、生態位錯落有致的森林結構，提高 森林質量和生態系統穩定性，增強森林生態、經濟與社會效益。

第四節 強化資源和生物多樣性保護

林業資源和生物多樣性是大自然賦予人類的寶貴財富，是人 類賴以生存的基本條件，是經濟社會可持續發展的基礎，保護生 態首先要保護資源和生物多樣性，構建生態廊道和生物多樣性保 護網絡。

一、全面保護天然林資源

完善天然林保護制度，把 1.3 億公頃天然喬木林全面保護起來。全面停止 7053 萬公頃國有天然林商業性采伐；協議停止集 體和個人天然林商業性采伐，鼓勵、引導集體和個人停伐，對于 自愿停伐的，由縣級政府與林權權利人簽訂停伐協議，中央財政 比照國家級公益林生態效益補償政策給予停伐獎勵補助，逐步實 現 5907 萬公頃集體和個人天然林停伐。加強 6813 萬公頃天然灌 木林地、未成林封育地、疏林地管護。健全和落實天然林管護體 系，形成遠山設卡、近山巡護的合理布局，加強管護基礎設施建 設，實現管護區域全覆蓋。對典型的天然林生態系統集中分布區域建立自然保護區和森林公園。全面保護天然林實行省級人民政府負總責，目標、任務、資金、責任“四到省”，實行國有天然 林資源總量管控（詳見附表 4）。到 2020 年，天然林保護的法 律制度體系、監測評價體系基本完備，天然林保護能力全面提高。

二、嚴格保護林地資源

調整修改土地分類標準，把林地作為提供生態產品的“耕地” 看待，實行嚴格保護。適時修編《全國林地保護利用規劃綱要（2010－2020 年）》，強化全國林地“一張圖”建設、應用和 維護更新，分級分類進行林地用途管制，嚴格控制林地轉化為其 他用途土地。綜合應用遙感和樣地調查技術，完善森林資源與生 態狀況、造林地監測系統，積極探索按年度或動態發布調查監測 成果。建立以森林經營方案為基礎、總量與強度雙控的森林采伐 管理新機制，健全國家級公益林管理和政策體系。加強執法體系 建設，嚴格實施森林資源監督和林政稽查，嚴厲打擊違法違規破 壞林地和沙區植被行為。加強古樹名木保護和復壯，嚴禁移植天 然大樹進城。

三、全面保護濕地資源

建立濕地保護制度，實行濕地資源總量管理，將總量控制任 務逐級分解落實到各地（詳見附表 5），明確各級政府和管護主 體的保護責任；推進甘肅、寧夏濕地產權確權試點；探索中央政 府對生態功能重要的濕地直接行使所有權；將國際重要濕地、國家重要濕地和濕地公園納入禁止開發區域，對江河源頭、水源涵養區以及濱海濕地、高原濕地、鳥類遷飛網絡濕地給予重點保護， 構建適應全面保護要求的濕地保護體系；開展退耕（牧）還濕、 退養還灘、生態補水，保障重要河湖濕地及河口生態水位，穩定 和擴大濕地面積；連通江河湖泊濕地水系，開展污染和有害生物 防控，保護生物多樣性，改善濕地生態質量，維護濕地生態系統 的完整性和穩定性；開展跨區域、跨國界濕地保護與利用合作； 進一步完善濕地資源調查監測、科普宣教和技術培訓體系，構建 統一的濕地監測、評估和預警平臺；開展濕地可持續利用示范、 社區扶持共建和濕地生態效益補償。

四、全面保護野生動植物資源

保護、修復和擴大珍稀瀕危野生動植物棲息地，建設生態廊 道，改善棲息地碎片化、孤島化、種群交流通道阻斷的狀況，設 立專門保護站點。開展瀕危野生動植物搶救性保護，優先實施極 度瀕危野生動物和極小種群野生植物保護工程，科學進行珍稀瀕 危野生動植物再引入。優化全國野生動物救護網絡，完善布局并 建設一批野生動植物救護繁育中心，加強珍稀瀕危野生動植物救 護繁育和野化放歸。強化野生動植物基因保護保存體系，建設國 家野生動植物基因設施庫，建設一批區域性基因庫，開展林木種 質資源普查摸底，收集、保護、引進一批珍貴種質資源，建設一 批林木種質資源原地、異地和設施保存庫。建立全國統一協調的野生動植物及棲息地監測、評價和預警系統，完善野生動物疫源疫病監測防控體系。整合設立一批國家公園,保護自然生態系統 的原真性和完整性，構建以自然保護區和國家公園為主體、其他 保護地和自然保護小區為補充的自然保護體系，完善生物多樣性 保護網絡，加強典型生態系統、珍稀瀕危野生動植物種的就地保 護、近地保護、遷地保護，建設一批大熊貓、東北虎豹、亞洲象、 藏羚羊等重要物種國家公園。加強森林公園、濕地公園、沙漠公 園等保護地管理和建設。有步驟對居住在自然保護區核心區與緩 沖區居民實施生態移民。開展生物多樣性本底調查與評估，完善 觀測體系。強化野生動植物及其制品繁育、利用監管，開展野生 動植物繁育利用及其產品制品的認證標識，嚴格監管亂捕濫獵、 亂采濫挖、亂食濫用野生動植物等不文明行為。建設執法查沒野 生動植物制品儲存和展示中心，開展野生動植物保護警示教育。 調整修訂國家重點保護野生動植物名錄。

五、強化野生動植物進出口管理

加強野生動植物及其制品進出口管理，建立全國相關部門信 息共享、聯防聯控的工作機制，建立和完善進出口電子信息網絡 系統，探索建立指定口岸和口岸特派檢查員制度。停止象牙制品 商業性貿易，構建履約執法情報信息分析研究和共享平臺，組建 打擊非法交易犯罪同盟，嚴厲打擊象牙等野生動植物制品非法交易，嚴控特有、珍稀、瀕危野生動植物種質資源和基因流失。加強動植物檢疫，嚴防嚴控外來有害物種入侵，強化聯合跨境保護。

第五節 全面深化林業改革

全面推進國有林區和國有林場改革，進一步完善集體林權制 度改革，發揮國有林區林場在綠化國土中的帶動作用，增加林業 發展內生動力。

一、全力推動重點國有林區改革

堅持國有林區維護國家生態安全和木材戰略儲備的功能定 位，推進政企、政事、事企和管辦“四分開”，加快林區轉型。 一是全面建成林區小康社會。林區職工工資性收入顯著增加，發 展林區特色產業增收凸顯，林區社會保障水平不斷提高，妥善安 置富余職工轉崗就業，教育、文化、社保、醫療等公共服務與地 方差距逐步縮小，林區人口素質和社會文明程度顯著提高。二是 完善改革政策。國家逐步提高天保工程森林管護費、社會保險補 助費、政策性社會性支出等各項補助標準。采取停息掛賬、轉增 資本金、豁免等多項措施，分類化解國有林區金融機構債務。加 快落實“4555”人員提前退休政策。開發適合國有林區的金融產 品和金融服務，加大財政貼息力度。三是健全森林資源監管體制。 組建精簡高效的國有林管理機構，實行“橫向到邊、縱向到底” 的垂直監管體制，切實加強對停止天然林商業性采伐和森林、濕地、野生動植物及其他林區資源的監督。四是提高森林資源經營管理水平?？茖W編制和實施森林經營規劃和經營方案，加強森林資源培育和撫育經營。按照管辦分開原則，由國有林管理機構采 取政府購買服務方式，將部分森林經營事務交由剝離企業承接， 搭建林業職工就業平臺。五是加強林區基礎設施建設。將林區防 火道路、安全飲水、電網、管護站點用房等基礎設施，與地方同 步規劃、同步投入、同步建設。六是大力扶持林區特色產業。支 持森林旅游、特色養殖種植、加工等一二三產業融合發展；建立 產業發展基金，創新投融資模式，支持產業園區、集聚區等平臺 建設，支持境外森林資源開發合作，大眾創業、萬眾創新，推動 產業轉型發展。

二、全面推進國有林場改革

合理界定國有林場保護培育森林資源、維護國家生態安全的 主體功能定位，推進國有林場改革。一是創新國有林場管理體制。 將國有林場明確為生態公益服務事業單位，核定機構、編制、人 員，經費納入同級地方政府財政預算。加快分離國有林場各類社 會職能，逐步理順國有林場與代管鄉鎮、村的關系，落實國有林 場法人自主權，經營活動實行市場化運作、“收支兩條線”管理。 加強森林資源監管，形成國家、省、市三級監管體系。加強森林 資源培育和撫育經營，探索建立一批森林類型國家公園。二是妥 善安置富余職工。按照“內部消化為主，多渠道解決就業”和“以 人為本，確保穩定”的原則，通過政府購買服務實現再就業。加大對國有林場的支持力度，逐步提高公益林管護費補助標準，切實增加職工收入。在保持林場生態系統完整性和穩定性的前提下， 積極開展森林多種經營，發展森林旅游等特色產業。三是加強基 礎設施建設。加快林場供電、飲水、道路、管護站點用房等基礎 設施建設，提高與城鎮發展的融合度。四是化解金融債務。采取多種方式分類化解國有林場金融機構債務，加大金融扶持力度。 五是加強國有林場森林資源保護和培育，強化地方政府和黨政領 導干部森林資源保護、生態建設等職責，提高生態指標考核約束 力。

三、繼續深化集體林權制度改革

在明晰產權、承包到戶的基礎上，穩定承包權，放活經營權， 培育新型經營主體，促進適度規模經營。一是加快形成集體林地 三權分置和互惠共贏的權利關系。按照產權規律和林業經營特點 分置三權，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活經營權，加 強承包經營合同管理。二是扶持培育新型經營主體。鼓勵發展各 類專業大戶、家庭林場、股份制林場，加快發展合作經營，鼓勵 組建林業合作社，推進集體林權有序流轉，支持多種形式的林業 適度規模經營。三是推動各種資本進入集體林發展。加大對造林、 林木良種、森林撫育的財政支持力度；全面取消育林基金；支持 工商資本投資林產業，總結推廣林權出資注冊制度；引導金融機 構完善針對新型集體林經營主體的信貸、保險支持機制，創新金融產品和服務；探索通過置換、贖買、租賃、入股等形式收儲重點區位商品林。四是加快發展綠色富民產業。大力發展林下經濟， 建設國家林下經濟示范基地，加快森林旅游示范區和“森林人家” 建設，推動農村經濟社會發展和產業結構調整，促進農民增收致 富。五是完善社會化服務體系。加快建立林權管理服務中心、林 權交易平臺、森林資源資產評估、林業融資擔保、林權收儲等服 務機構；指導農戶制訂適合家庭經營的簡易森林經營方案；加強 承包經營糾紛調處，積極推進縣級林地承包經營糾紛仲裁體系建 設，探索建立林業法律援助機制。

第六節 大力推進創新驅動

在全社會林業需求旺盛和林業建設任務更加繁重的形勢下， 必須強化科技新引領、拓寬發展新模式、培育發展新動力，推動 大眾創業、萬眾創新，用創新驅動引領林業發展再上新水平。

一、實施科技引領新戰略

全面深化林業科技體制改革，緊扣支撐生態建設、引領產業 升級、服務綠色發展三大主題，充分發揮科技第一生產力、創新 第一驅動力的作用，把滿足林業現代化建設的重大需求、解決關 鍵問題作為林業科技工作的出發點和落腳點，組織多學科、跨地 域的科技協同創新，實施一批對經濟社會發展和全行業科技進步 有帶動性、標志性、突破性的重大科技項目。通過加強基礎研究、關鍵技術攻關以及技術集成示范推廣與應用，獲得擁有自主知識產權的重大科技成果，提高林業自主創新能力，實現基礎研究、 應用開發、成果轉化、產業發展的協同，問題鏈、創新鏈、價值 鏈和產業鏈的協同。加強林業科研機構能力建設。完善林業科研 評價和激勵機制，強化理論創新與國際前沿對接、技術創新與現 實生產力對接、研發人員創新勞動與個人利益對接。加強人才隊 伍建設，保護林業知識產權。加強林業植物新品種保護，積極推 進森林認證，強化林業生物安全和遺傳資源管理。加強重點實驗 室、生態定位觀測研究站網等林業科技條件平臺建設。

二、培育國土綠化新機制

積極培育新型營造林主體，鼓勵家庭林場、林業專業合作組 織、企業、社會團體、個人開展專業化規?；炝志G化，認捐、 認養林木。大力推動國有林區、國有林場開展多種形式的場外合 作造林和森林保育經營，新建一批擔負區域國土綠化和生態修復 主體任務的國有林場。創新產權模式，引導各方面資金投入植樹 造林，對營造商品林的造林主體賦予林木占有、使用、收益、處 置（采伐）等權利，對營造公益林的造林主體賦予依托公益林生 態功能開展特許經營的優先權，探索國家贖買重要生態區位公益 林相關政策。探索實行林木良種苗木國家專供，以政府購買服務 形式向種苗生產主體購買優質種苗，免費向營造林主體提供。創新中央財政造林補貼政策，由事前以計劃為主向事后以績效為主轉變，對新造已成林地給予補助。建立政策性金融、商業性金融、開發性金融、合作性金融分工合理、相互補充的金融支持林業新 體系。積極鼓勵私營企業、民營資本與政府合作，大力推廣國家 儲備林 PPP 建設模式，增加中國綠化基金和中國綠色碳匯基金總 量。豐富義務植樹實現形式，提高義務植樹盡責水平。

三、構建林業管理新模式

加快林業部門職能轉變，進一步規范和改革林業行政審批行 為，制定權力清單和責任清單，公開權力運行流程。減少林業行 政審批事項，加強取消和下放審批事項的事中事后監督及考核問 責。轉變職能，加強生態安全監測和預警制度建設，服務國家生 態安全戰略。規范創新林業社會組織建設，建立政府承擔、定向 委托、合同管理、評估兌現的新型政社關系，推進政府向協會購 買服務。鼓勵探索建立林業創新驅動綜合試驗區。

四、打造“互聯網+”林業發展新引擎

應用新一代信息技術，與林業各項業務深度融合，推動“互 聯網+”綠色生態行動，全面提升林業現代化水平。建立林業網 上審批平臺，搭建林業數據開發和智慧決策平臺，建設林業資源 數據庫和動態監管系統、智慧林區綜合服務平臺、智慧營造林管理系統等，為林業核心業務提供精準信息服務和智慧化解決方案。 加強林業網站群建設，完善優化綜合辦公系統，實現政務管理公開透明、智能協同。建設林業云平臺、物聯網、移動互聯網、大數據、“天網”、信息災備中心等，夯實和提升林業信息化基礎 支撐能力，形成立體感知、互聯互通、協同高效、安全可靠的“互 聯網+”林業發展新動力。

第七節 切實加強依法治林

完善林業法治體系，提高林業法治水平，用最嚴格的制度、 最嚴密的法治為推進林業現代化提供可靠保障。

一、完善林業法律體系

加強林業重點領域立法，用嚴格的法律制度保護生態環境， 通過立改廢，主動適應林業全面深化改革需要，確保重大改革于 法有據。以修訂森林法和野生動物保護法、制定濕地保護條例等 為重點，著力完善覆蓋森林、濕地、荒漠生態系統和生物多樣性 的林業法律法規體系。強化林業立法與改革決策銜接，堅持在法 治下推動改革，在改革中完善法制，實現立法和改革相統一。堅 持科學立法、民主立法，建立基層林業立法聯系點，加快推進林 業法制隊伍建設，培養林業公職律師，加強林業法律顧問制度建 設。加強林業規范性文件審查制度建設，加大林業規范性文件合 法性審查工作力度，及時開展規范性文件實施評估，定期開展規 范性文件清理，及時立新廢舊，實現動態管理。

二、強化林業執法體系

加強林業行政執法隊伍建設，嚴格執法主體資格管理，落實 行政執法責任制，穩步推進林業綜合行政執法改革，調整執法職 能，整合執法資源，建立健全林業行政執法監督機制。加強森林 資源監督機構隊伍和能力建設，在有條件的省（區、市）逐級派 駐森林資源監督機構。加強森林公安基礎信息化、警務實戰化、 執法規范化、隊伍正規化建設，探索開展省級以下垂直管理試點， 加大基礎設施建設、執法辦案場所改造、教育訓練基地完善和警 用裝備配置力度，建立健全涉林案件快速查處機制，加強林區治 安視頻監控系統建設，全面夯實完善林區治安綜合防控和反恐維 穩體系，提升森林公安人防、技防、物防水平。依法嚴肅查處高 發多發、社會敏感度高、影響惡劣的違法案件，追究相關人員、 單位責任，提高震懾效果。

三、健全林業普法體系

提高林業干部隊伍運用法治思維和法治方式來推動工作的 能力水平。在全社會深入開展林業普法宣傳教育活動，用法治意 識構筑全社會保護生態的無形紅線。健全林業普法體制機制，創 新形式手段，豐富內容載體，提高普法宣傳的實際效果。把法律 意識培養與生態道德培養有機結合起來，讓尊重自然、保護森林 成為公眾精神信仰和道德風尚。

第八節 發展生態公共服務

滿足廣大人民群眾對良好生態的新期待，努力把良好的生態 成果和生態效益有效地轉化為生態公共服務，構建內容豐富、規 模適度、布局合理、滿足不同群體需要的生態公共服務網絡。

一、大力發展森林城市

讓森林走進城市，讓城市擁抱森林，以自然為美，把好山好 水好風光融入城市，充分發揮森林在改善城市宜居環境和城市現 代風貌方面的獨特作用，增加城市綠色元素，使城市森林、綠地、 水系、河湖、耕地形成完整的生態網絡。加強城市內綠化，建設 城市綠廊，推進屋頂綠化，使城市適宜綠化的地方都綠起來；疏 解城市功能騰退的土地，優先用于綠化。加強城市周邊和城市群 綠化，實行“退工還林”，利用城市周邊閑置土地、荒山荒坡、 污染土地，開展植樹造林，成片建設城市森林、濕地和永久性公 共綠地，為城市戴上“綠色項鏈”。大力提高城市特別是建成區 綠化覆蓋率，提升森林景觀，建設林水相依、林路相依、林居相 依的城市森林復合生態系統，讓城市再現綠水青山，為城市營造 綠色安全的生產空間、健康宜居的生活空間、優美完備的生態空 間。加快推進國家森林城市群、森林城市、森林鄉鎮、森林村莊 建設，初步形成符合國情、具有特色、類型豐富的森林城市格局。

二、著力建設美麗鄉村

積極穩妥推進新農村生態建設，加快改善農村人居環境。開 展美麗鄉村、生態鄉村示范建設活動，按照道路林蔭化、庭院花 果化的要求，建設一條進村景觀路，保留一處公共休憩綠地，保 護一片民俗風水林，配置一塊排污凈水濕地，房前屋后見縫插綠， 田間地頭造林增綠，實現村莊綠化靚化，形成沿河風景林、房前屋 后花果林、村中空地休憩林、村莊周圍護村林的美麗鄉村綠化格局。

三、加快推進生態保護扶貧

對生態特別重要和脆弱地區的貧困人口實行生態補償脫貧，加 大林業重點生態工程在貧困地區的實施力度，通過森林濕地管護 和沙化土地封禁補助、退耕還林補助、營造林投資補助、生態補 償等林業補貼方式，讓有勞動能力的貧困人口就地轉為護林員、 防火專業隊員等生態保護人員，直接增加參與林業建設的貧困人 口收入，實現生態補償脫貧一批。鼓勵引導貧困農民、林區貧困 職工利用當地生態資源，大力發展特色經濟林、森林旅游等綠色 產業。加強技術推廣和技能培訓，豐富培訓形式，提高貧困人口 和林業職工有效就業和自主創業能力素質，拓寬林業特色產業扶 貧的路徑。加強滇桂黔等集中連片特困區、林業定點扶貧縣和國 有林區林場扶貧力度，實現山區林區沙區精準扶貧、精準脫貧。

四、加快構建生態公共服務網絡

加大自然保護地、生態體驗地的公共服務設施建設力度，開 發和提供優質的生態教育、游憩休閑、健康養生養老等生態服務 產品。加快發展生態標識系統、綠道網絡、環衛、安全等公共服 務設施，營造生態優美、景觀多樣、綠色宜人的生態空間。精心 設計打造以森林、濕地、沙漠、野生動植物棲息地、花卉苗木為景 觀依托的生態體驗精品線路，集中建設一批公共營地、生態驛站， 開展空氣負氧離子監測發布，提高生態體驗產品檔次和服務特色， 讓廣大人民群眾親近森林、感知森林、享受森林。

五、大力繁榮生態文化

豐富和完善生態博物館、科技館、標本館和植物園、野生動 物園等生態文化載體，加強生態文化傳播體系平臺建設，為人們 提供豐富多樣的生態文化創意產品與服務。加強生態價值觀教育， 以植樹節、森林日、濕地日、荒漠化日、愛鳥周等重要節日為契 機，集中開展主題宣傳教育活動，將自然生態教育納入義務教育 體系，從小培養愛護森林、保護自然的生態文明理念。積極開展 “國家生態文明試驗區”、“生態文明先行示范區”、“生態文明示范工程試點市（縣）”、“生態保護與建設示范區”、“全國生態文 化示范縣”建設，發掘保護原生態文化。

第九節 夯實林業基礎保障

重點解決林業裝備落后、管理手段粗放、應急能力不足、信 息化薄弱、科技含量低等突出問題，全面提升林業設施裝備保障 能力，提高生態風險防控能力，奠定林業現代化基礎。

一、加強林業基層站所建設

推進林業基層站所標準化、規范化建設，提高林業工作站、 木材檢查站、科技推廣站、森林管護站及森林公安派出所的執法、 服務、管理能力。因地制宜，調整優化林業基層站所布局，整合 功能，強化設施設備配置，推進多功能綜合型站所建設，基本形 成布局合理、手段完備的現代化林業基層站網體系，打通林業管理 服務基層“最后一公里”。修訂基層站所人員、護林員配備標準，穩定機構隊伍。進一步探索林業基層站所管理服務模式和運行機制。 加強林木種苗保障能力建設，加快推進種質資源和良種繁育體系建 設，滿足生態建設和造林綠化的良種壯苗需求。

二、加強森林防火和有害生物防治

切實加強森林防火，堅持“預防為主、積極消滅”的工作方 針，按照“科學分區、分類施策”的治理原則，推進傳統防火和 科學防火相結合、風力滅火和以水滅火相結合、人力滅火和機械 滅火相結合，加強專業森林消防隊伍、武警森林部隊和應急撲火 隊伍建設，強化森林防火基礎設施建設，提高裝備技術水平，加 大依法治火力度，建立健全長效機制，推動預警響應規范化、火源管理法制化、火災撲救科學化、隊伍建設專業化、裝備建設機械化、基礎工作信息化，全面提升森林火災綜合防控能力。全面 加強林業有害生物治理，堅持“預防為主、科學治理、依法監管、 強化責任”的方針，采取“突出重點、分級管理、分類施策、分 區治理”的防治策略，加強監測預警、檢疫御災和應急除治，大 力推行森林健康、工程治理、無公害防治等治理措施，積極應對 突發林業生物災害，壓縮主要林業有害生物發生范圍和危害程度， 控制危險性有害生物擴散蔓延。

三、加強生態監測評價體系建設

深化遙感、定位、通信技術全面應用，構建天空地一體化監 測預警評估體系，實時掌握全國生態資源狀況及動態變化，及時 發現和評估重大生態災害、重大生態環境損害情況。實施林業航 天航空應用工程，綜合運用大系統、大樣地、定位觀測、視頻監 控、北斗導航、自動傳感、人工智能等先進技術，推進森林、濕 地、荒漠化土地與野生動植物棲息地調查監測業務與空間技術的 深度融合，完善沙塵暴災害監測預警。研究建立系統科學、準確 快捷的生態監測評價標準，為推行生態政績考核和生態損害責任 追究制度提供科學依據。

四、加快林區裝備現代化建設

加強國有林區林場防火道路、飲水、供電、通信等基礎設施 建設，鞏固國有林區林場棚戶區改造成果，完善配套基礎設施和 社會保障體系。大力推進數字化、機械化、航空等現代裝備在森林經營、森林防火、有害生物防治、野生動植物保護上的應用，配備一批適應林區特點的陸水空巡護運輸監測交通工具，以及營 造林機械設備，推進林區裝備現代化。全面完成林業棚戶區改造 任務，對國有林區和國有林場生活在深山遠山地區、周邊無鄉鎮 和村屯的職工開展移民搬遷。

第十節 擴大林業開放合作

充分發揮林業獨特優勢和作用，拓寬林業發展的外部空間和 環境，提升發展水平，服務國家外交戰略和對外開放戰略。

一、建立健全林業國際合作體系

增強林業國際合作的全局性、主動性和前瞻性。突出亞太、 立足周邊、鞏固拉美、面向全球，按照“一帶一路”戰略總體布 局，拓展中亞、瀾滄江－湄公河、中東歐等區域和次區域林業合 作機制。積極履行涉林國際公約，參與全球森林治理體系頂層設 計，提高國際合作的主動權、話語權。落實國家應對氣候變化承 諾目標，發揮大熊貓、朱鹮等作為對外友好使者的獨特作用，增 強林業生態外交，為“一帶一路”提供軟實力和綠色支撐，樹立 良好國際形象。拓展林業資源開發合作。深化中美、中俄、中歐、 中非等林業務實合作，創新經濟技術合作與民間交流。繼續支持 國際竹藤組織和亞太森林組織發揮作用，積極參與全球林業治理 體系構建。加強與涉林非政府組織合作，規范管理。拓展林業援外領域，豐富林業援外內容和形式，培訓與項目結合、技術與資金并用，建立林業援外長效機制，帶動我國先進理念、優秀人才、 創新模式走出去。擴大野生動植物保護領域對外合作和援助，建 立打擊野生動植物非法交易和木材非法采伐的國際合作機制。加 強林業國際合作重大問題研究。推進森林認證體系建設及國際合 作。辦好世界園藝博覽會和世界濕地大會。

二、建立健全林業對外開放體系

加快提升林業對外貿易和利用外資水平，創新林產品貿易方 式，優化林產品對外貿易結構。促進林業出口產品由初級產品、 低附加值為主向精深加工產品、高附加值轉變，加快推進多元化 貿易戰略，加強林產品國際貿易預警體系建設，建立健全安全有 效的林產品對外貿易體系。抓好世行、亞行、歐投行在建項目管 理，積極爭取擴大利用國際金融組織和外國政府貸款規模，優化 和規范外商直接投資，助推內外資項目融合發展。制定完善自貿 區及“一帶一路”貿易政策措施，支持國內企業走出去，在俄羅 斯、東南亞、中東歐、拉美、大洋洲及非洲等具備條件的國家開 展森林資源開發利用合作，轉移和利用國內木材加工、林業機械 制造等優質產能，建成一批集森林資源采伐、加工、貿易與物流 于一體的境外木材加工園區。依托我國主要進口木材口岸，建設 進口木材資源儲備加工交易基地。依托亞太區域林業企業合作與交流平臺機制，積極推動林業調查規劃、勘察、設計、標準、認證等服務和技術、設備、管理模式走出去，深化與俄羅斯、馬來 西亞、新西蘭、新加坡等國現代林業服務貿易合作。

三、建立健全林業應對氣候變化體系

實施《國家應對氣候變化規劃（2014－2020 年）》和《國家 適應氣候變化戰略（2013－2020 年）》，增加森林和濕地碳匯， 大力發展林業生物能源，支持發展綠色清潔能源，倡導木質林產 品綠色生產和綠色消費，減少林業碳排放。建立健全林業碳匯計 量與監測體系，開展林業碳匯調查和連續動態監測，完善森林、 濕地、木質林產品各類碳庫現狀及動態數據庫，加強林業碳匯計 量監測中心基礎設施建設，完善林業碳匯技術標準體系，開展國 家自主貢獻林業目標進展評估。積極推進林業碳匯項目減排量交 易試點，促進林業融入國家碳排放權交易體系。開展林業適應氣 候變化試點，鼓勵社會資本參與碳匯林業建設，指導開展碳匯造 林。加強林業應對氣候變化研究和培訓、宣傳及人才隊伍建設。 深化林業應對氣候變化國際合作交流，積極推進“減少毀林和森 林退化造成的碳排放，并通過森林保護、森林可持續管理增加森 林面積而增加森林碳匯”（REDD+）項目試點。

第四章 林業重點工程項目

林業重點工程項目是推進山水林田湖生態保護和修復、維護 生物多樣性的基礎，是實現綠色發展、推進林業現代化的戰略途 徑，是有效解決長期困擾和阻礙我國經濟社會可持續發展問題的 發力點。“十三五”時期，實施一批、謀劃一批、儲備一批林業 重點工程項目。

第一節 國家重大工程

在國家層面，謀劃和實施對筑牢屏障和富國惠民作用顯著、 對經濟發展和結構調整全局帶動性強的 9 項林業重大工程。

一、國土綠化行動工程

開展大規模植樹造林活動，集中連片建設森林，形成大尺度 綠色生態保護空間和連接各生態空間的綠色廊道，構建國土綠化 網絡。在北方防沙帶，加快建設科爾沁、毛烏素等百萬畝防風固 沙林。在東北生態保育區，推進松遼、松嫩平原農田防護林體系 建設。在京津冀生態協同圈，以京津保核心區過渡帶為重點建設 成片森林，在燕山、太行山水源涵養區、海河流域、壩上高原建 設水源涵養林和防風固沙林。在絲綢之路生態防護帶，加快建設 西安至烏魯木齊綠色通道、涇渭河流域水土保持林、六盤山和祁 連山水源涵養林、天山北坡防風固沙林、南疆河谷荒漠綠洲鎖邊 林、桐柏山和大別山保水固土林等區域性防護林體系。在黃土高原－川滇生態修復帶，加快開展黃土高原綜合治理林業示范建設、橫斷山脈水源涵養林建設和六盤山生態修復。沿海地區，以提升 防災減災能力為重點，加快紅樹林等海岸基干林帶建設。沿長江（經濟帶）生態涵養帶，以水源涵養林、水土保持林、護岸林為 重點，加快中幼林撫育和混交林培育。在南方經營修復區，以水 源涵養林建設和水土流失及石漠化治理為重點，加強南北盤江、 左右江、東江、紅水河等流域防護林和珠江－西江經濟帶生態建 設。在南方血吸蟲病流行區繼續實施林業血防工程。開展破損山 體修復和農田防護林建設。到 2020 年，完成營造林 2108 萬公頃。

專欄 1 國土綠化行動工程建設重點

三北防護林建設→在三北地區喬灌草、封飛造改相結合，突出重點、規模治理、整體推進，營造林 729 萬公頃，退化林修復 66.7 萬公頃。

長江防護林建設→在長江流域營造林 426 萬公頃，加大森林經營力度， 推進退化林修復，提高森林質量，構建“兩湖一庫”防護林體系。

珠江防護林建設→在珠江流域營造林 221 萬公頃，推進退化林修復，提 高森林整體生態功能，遏制水土流失。

沿海防護林建設→在沿海地區營造林 130 萬公頃，推進海岸基干林帶和 消浪林建設，修復退化林，完善沿海防護林體系和防災減災體系。

農田防護林建設→在糧食主產區營造農田林網和村鎮綠化 350 萬公頃， 提高平原農區防護林體系綜合功能。

太行山綠化→在太行山脈營造林 116 萬公頃，增加森林資源，優化林分 結構。

林業血防建設→在血吸蟲病易發區營造及修復抑螺防病林 36 萬公頃，降低釘螺密度和人畜血吸蟲病感染率。

鹽堿地造林→在全國不同區域選育鹽堿地適生樹種和研究造林技術，開 展營造林試點示范。

干熱河谷造林→在西南干熱河谷地區選育適生樹種和研究造林技術，開 展營造林試點示范。

山體生態修復→對全國受自然災害、大型建設項目破壞的山體、礦山廢 棄地等，采取固坡填土、恢復植被等治山措施，修復破損山體，固坡復 土 50 萬公頃、造林 100 萬公頃。

二、森林質量精準提升工程

加快推進森林經營，強化森林撫育、退化林修復等措施，精 準提升大江大河源頭、重點國有林區、國有林場和集體林區森林 質量，促進培育健康穩定優質高效的森林生態系統。加強森林生 態效益補償，落實公益林管護責任。加大林木良種壯苗培育。加 快推進森林城市、森林城市群和美麗鄉村建設，把森林、綠地、 濕地、花卉作為重要生態基礎設施，建設城市綠道網絡、森林公 園、郊野公園、濕地公園。加強古樹名木保護。在京津冀生態協 同圈、東北生態保育區、青藏生態屏障區、南方經營修復區、北 方防沙帶、絲綢之路生態防護帶、長江（經濟帶）生態涵養帶、 黃土高原-川滇生態修復帶、沿海防護減災帶構筑國家生態安全 屏障。

專欄 2 森林質量精準提升工程建設重點

國家生態安全屏障保護修復→推進“兩屏三帶”森林保護與修復，加強森 林撫育、補植補造、退化林修復，集中連片建設高質量生態防護林帶、林 網，搭建國家生態安全的骨架。

大江大河源頭生態保護修復→推進大江大河源頭森林保育，提高區域森林 覆蓋率；調整林分結構，優化樹種組成，大力培育混交林和復層異齡林， 提升涵養水源、保持水土功能。

森林經營→推進建立全國、省、縣森林經營規劃體系和各類經營主體森林 經營方案體系，完善森林經營技術規程和建設標準，實施國有林場森林保 護和培育工程。完成森林撫育 4000 萬公頃，退化林修復 900 萬公頃。

公益林管護→強化國有、集體和個人所有公益林管護責任，落實管護主體，完善森林生態效益補償政策，逐步提高補償標準，保障和維護公益林所有 者、管護者權益。

林木良種培育→推進林木種質資源保存和良種選育推廣、種苗生產供應、 種苗行政執法和社會化服務體系建設。建設林木種質資源保存庫 485 處，國家林木育種中心 90 處，重點林木良種基地 200 處、采種基地 100 處，保障性苗圃300 處。

森林城市建設→建設大尺度森林、大面積濕地、大型綠地和花卉場所，完善城市綠道、生態文化傳播等生態服務設施網絡。建成 200 個國家森林城 市，在京津冀、長三角、珠三角、長株潭、中原、關中－天水等區域建成 6 個國家級森林城市群。

美麗鄉村建設→建設鄉村圍村林、庭院林、風水林、公路林、水系林，保 護古樹名木，完善鄉村綠道、生態文化傳承等生態服務設施。

古樹名木保護→嚴格保護古樹名木樹冠覆蓋區域、根系分布區域，科學設置標牌和保護圍欄，對衰弱、瀕危古樹名木采取促進生長、增強樹勢措施， 搶救古樹名木 60 萬株、復壯 300 萬株。

三、天然林資源保護工程

全面停止國有天然林商業性采伐，協議停止集體和個人天然 林商業性采伐。將天然林和可以培育成為天然林的未成林封育地、 疏林地、灌木林地等全部劃入天然林保護范圍，對難以自然更新 的林地通過人工造林恢復森林植被。在東北生態保育區、青藏生 態屏障區、南方經營修復區、長江（經濟帶）生態涵養帶、京津 冀生態協同圈、黃土高原-川滇生態修復帶等天然林集中分布區 域，重點開展天然林管護、修復和后備資源培育，適宜地區繼續 開展公益林建設。

專欄 3 天然林資源保護工程建設重點

全面停止天然林商業性采伐→停止國有林區、國有林場等國有天然林商 業性采伐，協議停止集體和個人天然林商業性采伐。

強化天然林管護→加強 1.3 億公頃天然喬木林和 6813 萬公頃天然灌木 林地、未成林封育地、疏林地管護，建立分級管護體系，創新管護機制， 強化管護手段。

推進天然林修復→以自然恢復為主，對退化、過密過疏的天然林采取退 化林修復、撫育、補植補造等措施，促進天然林頂級群落演替，提升生 態功能。營造公益林 300 萬公頃，撫育中幼林 877 萬公頃，后備資源培育 163 萬公頃。

四、新一輪退耕還林工程

穩定和擴大新一輪退耕還林范圍和規模，在黃土高原-川滇 生態修復帶、京津冀生態協同圈、北方防沙帶、長江（經濟帶） 生態涵養帶等區域的 15 片重點水源涵養、水土流失、巖溶石漠化和風沙地區，將具備條件的 25 度以上坡耕地、嚴重沙化耕地、重要水源地 15—25 度坡耕地和嚴重污染耕地退耕還林，增加林草植被，治理水土流失。到 2020 年，實施退耕還林 534 萬公頃， 項目區水土流失和土地沙化嚴重的局面明顯扭轉。

專欄 4 新一輪退耕還林工程建設重點

陡坡耕地退耕還林→對 25 度以上坡耕地實施退耕還林。

沙化耕地退耕還林→對嚴重沙化耕地實施退耕還林。

重要水源地 15—25 度坡耕地退耕還林→對三峽庫區、丹江口庫區等重要 水源地 15－25 度坡耕地實施退耕還林。

嚴重污染耕地退耕還林→按照國家有關土地污染防治要求，在充分調查 認定的基礎上，開展嚴重污染耕地退耕還林。

五、濕地保護與恢復工程

對全國重點區域的自然濕地和具有重要生態價值的人工濕 地，建立比較完善的濕地保護管理體系、科普宣教體系和監測評 估體系，實行優先保護和修復，恢復原有濕地，擴大濕地面積。 對東北生態保育區、長江（經濟帶）生態涵養帶、京津冀生態協 同圈、黃土高原-川滇生態修復帶和沿海防護減災帶的國際重要 濕地、濕地自然保護區和國家濕地公園，及其周邊范圍內非基本 農田耕地實施退耕（牧）還濕、退養還灘。到 2020 年，修復退化濕地 14 萬公頃。

專欄 5 濕地保護與恢復工程建設重點

濕地保護修復→在以國際重要濕地、濕地自然保護區和國家濕地公園為 主的重點濕地分布區內，開展濕地補水、水生植被恢復、水位調控、富 營養化治理、外來入侵物種防控等建設。

退耕（牧）還濕→對重要濕地及其周邊范圍內可退耕地實施退耕還濕、 退養還灘，采取地形改造、棲息地營造、引水蓄水、清淤疏浚等措施， 增加濕地面積，退耕（牧）還濕規模 10 萬公頃。

濕地保護管理能力建設→構建全國統一的濕地資源監測、評估和監管平 臺，加強國家濕地監測中心基礎設施建設，建設一批濕地科普宣教中心、 濕地博物館、宣教基地和濕地野外研究基地。

六、瀕危野生動植物搶救性保護及自然保護區建設工程

開展野生動物重要棲息地區劃，優化完善自然保護體系，推 進自然保護區、保護小區管護、宣教等基礎設施和能力建設，在 保護薄弱和空缺地帶劃建自然保護區、保護小區，建設關鍵地帶 生態廊道。以大熊貓、東北虎豹、亞洲象、藏羚羊等珍稀物種為 代表，建立一批國家公園、國際觀鳥基地、世界珍稀野生動植物 種源基地，開展自然保護和生態體驗基礎設施建設。實施極度瀕 危野生動物和極小種群野生植物拯救保護，改善和擴大棲息地， 開展野外種群復壯。建設野生動植物救護繁育中心和基因庫、執 法查沒野生動植物制品儲存展示中心。開展國家級自然保護區生 態本底調查，構建自然保護區和野生動植物監測、監管與評價預 警系統。建設野生動物疫源疫病監測防控體系。到 2020 年，全國林業系統自然保護區數量達到 2240 處。

專欄 6 瀕危野生動植物搶救性保護及自然保護區建設工程建設重點

珍稀瀕危野生動植物搶救性保護→對大熊貓、朱鹮、虎、豹、亞洲象等 70 余種極度瀕危野生動物和蘭科等 120 種極小種群野生植物實施搶救性保護，開展就地、遷地、種源保護和野化放歸回歸，建設世界珍 稀野生動植物種源基地。

野生動物救護繁育→新建、擴建和完善 10 處野生動物救護中心和 10 處珍稀瀕危野生動物繁育基地。

國家野生動植物基因設施庫建設→建設國家野生動植物基因設施保存 庫，逐步收集保存全國野生動植物的種子、器官、組織、細胞、胚胎、 精子、卵子、DNA 等遺傳基因材料。

自然保護區體系建設→新建一批自然保護區和自然保護小區，提升一 批國家級自然保護區，加強自然保護區基礎設施和能力建設，完成國 家 級自然保護區資源本底和社區普查，構建動態監測監管平臺。

重點物種國家公園建設→在大熊貓、東北虎豹、亞洲象、藏羚羊等重 點物種棲息地，依托國家級自然保護區，整合建立重點物種國家公園，建設可食植物及獵物基地、生態廊道、宣教和生態體驗等基礎設施。

野生動物疫源疫病監測防控→新建野生動物疫病監測預警站 223 處、國家野生動物疫病研究中心 2 處、樣品庫 3 處、疫情應急物資儲備庫 2 處、區域性流行病學調查中心 6 處、候鳥遷徙調查研究中心 1 處。

七、防沙治沙工程

以北方防沙帶和絲綢之路生態防護帶西段為重點，開展固沙 治沙，加強防沙治沙綜合示范區和沙化土地封禁保護區建設，開展國家沙漠公園試點建設，堅持分區化、規?；⒒鼗卫?， 努力建成 10 個百萬畝、100 個十萬畝、1000 個萬畝防沙治沙基 地。京津冀生態協同圈，加強林草植被保護和退耕退牧還林還草，提高現有植被質量。南方經營修復區、長江（經濟帶）生態涵養帶，重點加大對大江大河上游或源頭、生態區位特殊地區石漠化 治理力度，保護和恢復森林植被，減輕風沙危害，減少水土流失， 增加土地生態承載力。

專欄 7 防沙治沙工程建設重點

京津風沙源治理→在北京、天津、河北、山西、內蒙古和陜西 6 個省（區、市）的 138 個縣區，繼續加強植被保護和建設，人工造林 146 萬公頃，飛播造林 34 萬公頃，封山育林 115 萬公頃，工程固沙 18 萬公頃。

石漠化治理→對位于南方巖溶石漠化地區的貴州、云南、廣西、湖南、 湖北、四川、重慶、廣東 8 ?。▍^、市），恢復林草植被，治理石漠化， 林草植被建設與保護面積 195 萬公頃。

絲綢之路防沙治沙→在新疆、內蒙古、甘肅等 10 個?。▍^）和新疆生產建設兵團，開展工程固沙治沙 200 萬公頃。

沙化土地封禁保護→在主要沙塵源和沙塵暴主要路徑區，依法劃建沙化 土地封禁保護區，開展封禁保護 200 萬公頃。

國家沙漠公園建設→依托沙漠和沙化土地、石漠化地區的自然景觀特 點，建設國家沙漠（石漠）公園 150 處。

八、林業產業建設工程

在自然條件適宜地區和東北、內蒙古重點國有林區，建設國 家儲備林和木材戰略儲備基地。加強林業資源基地建設，加快產 業轉型升級，促進產業高端化、品牌化、特色化、定制化，滿足 人民群眾對優質綠色產品的需求。建設一批具有全國影響力的花 卉苗木示范基地，發展一批增收帶動能力強的木本糧油、特色經濟林、林下經濟、林業生物產業、沙產業、野生動物馴養繁殖利

用示范基地，加快發展和提升森林旅游休閑康養、濕地度假、沙 漠探秘、野生動物觀賞產業，加快林產工業、林業裝備制造業技 術改造、自主創新，打造一批競爭力強、特色鮮明的產業集群和 示范園區，建立林業產業和全國重點林產品市場監測預警體系。

專欄 8 林業產業建設工程建設重點

國家儲備林基地建設→在東南沿海地區、長江中下游地區、黃淮海地區、 西南適宜地區、京津冀地區、東北地區 6 大區域，集約培育速豐林、珍貴樹種和大徑級用材林 1400 萬公頃。

木本糧油產業→建設油茶、核桃、油用牡丹、油橄欖、文冠果、長柄扁桃、棗、板栗等一批木本油料林和木本糧食林基地，推進加工產業發展，到 2020 年，種植面積 1800 萬公頃，年產量 2450 萬噸。

森林旅游休閑康養產業→構建以森林公園為主體，濕地公園、自然保護區、沙漠公園、森林人家等相結合的森林旅游休閑體系，大力發展森林康養和養老 產業。到 2020 年，各類林業旅游景區數量達到 9000 處，森林康養和養老基地 500 處，森林康養國際合作示范基地 5－10 個。

特色經濟林產業→建設杏、山楂、松子、榛子、藍莓、櫻桃、楊梅、花椒、 八角、杜仲、辣木、枸杞、金銀花等一批特色雜果、木本調料、木本藥材基地， 推進規模化、產業化、標準化生產，到 2020 年，種植面積達到 667 萬公頃。

林下經濟→發展林菌、林藥、林禽、林畜等林地立體復合經營，促進林下種 植 養殖業、采集與景觀等資源共享、協調發展，林下種植面積達到 1800 萬公頃。

花卉苗木產業→發展種植面積基本穩定、產業結構更趨合理的花卉苗木產業。 建設國家花卉種質資源庫 90 個、重點花卉良種繁育生產示范基地 100 個、花 卉市場 58 個、物流中心 14 個，培育產值超億元的花卉苗木企業 100 個。

竹產業→發展優質、高產、高效竹林，強化竹產業發展重點縣建設，加強竹林資源定向培育，大力發展竹子加工產業，提高竹產業集約化經營水平，到 2020 年，竹產業總產值達到 3000 億元。

林業生物產業→加強南藥、北藥以及其他特色生物制藥產業發展，建設油料、 木質、淀粉等新能源林基地 1500 萬公頃，支持林業納米材料、聚合復合材 料、三維結構纖維板等新型生物質材料研發。

沙產業→大力培育沙棘、肉蓯蓉等植物資源，延長產業發展鏈條，發展沙 漠森林濕地景觀旅游，引導建立一批加工企業和沙產業示范園區，發展沙 產業基地 100 萬公頃。

林產工業→推進林漿紙一體化、林板一體化建設，延長產業鏈和價值鏈，引導 人造板、家具、木漿造紙、林化產品等產業集聚發展，培育 30 個具有國際影 響力的示范產業集群，淘汰落后產能 80%以上。

林業裝備制造業→構建林業機械技術創新和制造體系，加強研發基地建設 和示范推廣，自主研發智能聯合采育機、大型全天候森林防火運兵車等重 大裝備，培育 30-50 家能夠參與國際分工的專業化生產企業。

重點林業產業園區建設→集聚林業資源基地、林產品加工、家具制造、制 漿造紙、產品營銷、電子商務、金融服務、技術支持以及物流配送等企業， 建設 50 個產值 200 億元以上的林業產業示范園區。

全國重點林產品市場監測預警體系建設→建設林產品信息長期跟蹤監測網 絡，對主要林產品產量、庫存、流通、消費等經濟狀況及產業發展形勢進 行監測、分析、預測與發布。建設林產品品牌公眾查詢和質量追溯平臺。

九、林業支撐保障體系建設工程

強化森林火災預防、撲救、保障三大體系，開展森林消防隊 伍、航空消防、大型裝備、以水滅火、林火阻隔系統、防火應急 道路、林火預警監測、通信和信息指揮系統建設。完善有害生物監測預警、檢疫御災、防治減災三大體系，加強重大有害生物以及重點生態區域有害生物防治。加強國有林區林場道路、飲水、 供電、棚戶區改造等基礎設施建設，提升裝備現代化水平。加強 林業基層站所標準化建設，推進機構隊伍穩定化、管理體制順暢 化、站務管理制度化、基礎設施現代化、履行職責規范化、服務 手段信息化、人才發展科學化、示范效益最大化。開展森林公安 基礎設施和警用裝備達標建設。推進林業科技支撐能力建設，系 統研發重大共性關鍵技術，加強科技成果轉化應用，健全林業標 準體系，建設林業智庫。開展“互聯網+”林業建設，構建林業 立體感知體系、智慧林業管理體系、智慧林業服務體系。

專欄 9 林業支撐保障體系建設工程建設重點

森林防火→在全國裝備大型裝備隊伍 90 支、風力滅火機械化隊伍 1834支、以水滅火機械化隊伍 690 支，新建航站 13 個、升級改造 16 個，建設生物防火隔離帶 3.9 萬公里，完善預警監測和信息指揮系統建設，加 強專業森林消防隊伍營房和實訓基地建設。

林區防火應急道路建設→在國有林區和國有林場，新建“斷頭路”連接 道路和橋涵，升級改造現有路況較差道路，新建 8960 公里，升級改造 2.1萬公里，改造橋梁 892座。

林業有害生物防治→加強京津冀、三峽庫區、秦巴山區、黃山、張家界、 武夷山、祁連山等重點區域和松材線蟲病、美國白蛾、林業鼠（兔）害、 薇甘菊、蛀干性與食葉性等重大有害生物監測預警、檢疫御災、應急防 治，合理布局應急防控物資儲備庫和除害處理場。

重點國有林區公益性基礎設施建設→區劃調整 610 個中心林場，改擴建森林經營管護用房 166 萬平方米，新建和改造供水廠 271 處，硬化局場址道路 398 萬平方米。

國有林區棚戶區改造及深山遠山林區職工搬遷→完成國有林區棚戶區改 造剩余任務 5 萬戶；推進東北、內蒙古重點國有林區生活在深山遠山地 區、周邊無鄉鎮和村屯的職工群眾搬遷。

國有林區林場裝備現代化建設→配備航空護林、無人機、視頻監控等現 代化裝備，推進生態保護、營林生產、巡護監測、園林綠化、林果生產 和林業生物質能源等裝備設施現代化。

林業基層站所建設→強化 7000 個林業工作站、65 個生態定位站、1000 個基層林業科技推廣站、1000 個林木種苗站標準化、規范化建設。

森林公安執法能力建設→新建森林公安業務技術用房、派出所、看守所 、 拘留所和強制戒毒所 2700 個，改造執法辦案場所 3000 個，建設全國森 林公安數據中心和國家警用物資儲備庫，配備現代警用設備，建設省、 市級森林公安指揮情報中心。

林業科技支撐能力建設→開展基礎研究、關鍵技術研發，組織實施重大 科技推廣項目 2000 項，制修訂林業標準 1000 項；建設國家重點實驗室1 個、局重點實驗室 50 個，工程技術研究中心 50 個，國家級林產品質檢站 31 個，科技示范園區 10 個。

“互聯網+”林業建設→全力推進“互聯網＋”政務服務、改革創新、 資源監管、生態修復等林業重點領域建設，開展全國林業網上行政審批 平臺、林權交易綜合服務平臺、生態紅線監測、重大生態工程智能監管 決策系統等建設。

林業空間基礎設施建設→推進林業衛星應用，建設衛星數據和產品管理 設施，建立衛星綜合實驗場和真實性檢驗站，構建機載平臺和機載系統。 加強森林、濕地、荒漠及生物多樣性監測預警評估體系建設，綜合應用 無人機、北斗定位、自動傳感、無線傳輸、人工智能等設施設備。

第二節 區域重點生態保護修復項目

依托“一圈三區五帶”的發展格局，在實施國家林業重點工程 基礎上，按照主導功能，部署一批區域重點生態保護修復項目，將 生態建設任務落實到重點區域，突出全面保護、系統修復、科學經 營、強化服務，充分調動地方積極性，中央和地方形成合力，實行 區域集中、政策組合、資金整合、重點突出、績效優先、責任考核， 發揮整體效益，使“十三五”的林業發展目標和主要任務更加聚焦、 更加明確、更加有針對性。

“十三五”期間，全國規劃區域重點生態保護修復項目 100 個，按照主導功能分為涵養水源、保持水土、防沙治沙、生物多樣 性保護、森林質量提升、生態功能提升六大類。各項目的主導功能、 建設目標、實施范圍和建設任務，詳見附表 7。

第五章 制度體系

按照深化生態文明體制改革和推進林業現代化的任務要求，建 立健全以自然生態保護為主體的林業制度體系，為林業改革發展提 供強大保障。

第一節 建立健全林業資源資產產權制度

對國土空間內的林業資源明確產權主體，明晰產權關系，使林 業資源的占有、使用、收益、處置，做到權有其主、主有其利、利 有其責。

——明晰國家所有的林業資源產權。中央政府對重點國有林區、生態功能重要濕地、珍稀野生動植物種和部分國家公園直接行使所 有權。重點國有林區的資源由國務院林業主管部門代表國家行使所 有權、履行出資人職責，負責對林區內的山水林田湖等所有生態資 源進行系統規劃和綜合治理，或經國務院批準，由國務院林業主管 部門委托地方進行管理。探索對濕地、荒漠開展確權登記，明晰權 能。對國有林場、森林公園、濕地公園、沙漠公園，建立由國家所 有、省級政府行使所有權并承擔主體責任、由地方政府分級管理的 體制。

——強化集體林地經營權能。健全集體所有、集體經濟組織成 員或農戶行使承包權的集體林地產權體系，穩定承包權、放活經營權，依法賦予農民對承包林地占有、使用、收益、流轉及經營權抵押、擔保權能，對經營權實行依法有償流轉。

第二節 建立健全林業資源用途管制制度

嚴格保護自然生態系統，科學促進生態系統修復，維護生態文 明建設的空間載體。

——加強生態紅線管控。制定生態紅線區劃技術規范，盡快把 林地和森林、濕地、物種、沙區植被等 4 條生態紅線落實到山頭地 塊。制定最嚴格的管理辦法，實行生態紅線總量管控。加強林地、 濕地、沙化土地用途管制，實行規劃管理、定額管理和用途管制， 劃定封禁保護區。

——完善自然保護制度。在自然保護區基礎上，將具有典型意 義的生態資源納入國家公園保護范圍，制定國家公園功能區類型和 劃分標準，建立重要生物物種等國家公園保護機制。

——強化森林資源監督專項機制。強化森林資源監督派出機構 職能，將督查督辦破壞森林資源案件作為第一要務，建立健全監督 與執法相結合、監督與監測相結合、職能監督與社會監督相結合、 考核評價與責任追究相結合的工作機制，建立健全約談制度、報告 與反饋制度以及曝光與通報制度等制度機制。

第三節 建立健全林業自然資源資產負債表編制制度

編制林地、濕地、林木等林業自然資源資產負債表，為實行領導干部林業生態資源資產責任和離任審計提供科學依據。

——編制自然資源資產負債表。按照森林、濕地、林木等林業 自然資源保護和管控需要，開展具有重要生態功能的自然資源核算， 建立自然資源資產賬戶，編制資源存量及變動表和資源質量及變動 表。改進統計調查方法，加強統計調查全過程質量控制，確保編表 所需基礎數據真實可靠。

——建立自然資源資產核算制度。完善林業資源資產實物量和 價值量核算體系，推動建立林業資源核算與國民經濟核算相銜接。 深入開展生態系統服務價值評估。

第四節 建立健全生態環境損害責任追究制度

對林業資源實施最嚴格的監管制度，確保自然生態系統中的 “最大變量”釋放“最大能量”。

——建立生態資源監測和評估機制。建立定期清查與年度監測 相銜接、國家監測與地方調查相協調、抽樣調查與區劃調查相結合， 覆蓋森林、濕地、荒漠生態系統和野生動植物資源的全國連續清查 調查監測評估機制。國家層面定期發布國家和區域生態狀況和林業 綠色經濟發展動態變化信息，開展風險評估、生態安全評價和生態 與產業安全預警，地方層面建立相應機制。

——推行生態政績考核機制。強化省級政府林業有害生物防治、 防沙治沙目標責任考核。探索建立將資源消耗、生態破環、生態效益納入經濟社會發展的新型綠色考核評價體系，增加生態相關指標權重，建立科學的評價標準，成立權威、獨立的生態績效評價機構。

——嚴格生態損害責任追究。根據《黨政領導干部生態環境損 害責任追究辦法（試行）》要求，制定破壞林地和森林、濕地、物 種、沙區植被等責任追究細則，制定生態損害責任追究標準和管理 辦法，加大生態環境損害賠償和生態破壞處罰力度。

——建立生態資源社會監督機制。增強公眾生態意識，暢通群 眾監督、輿論監督渠道，健全舉報和處置機制，把生態資源置于全 社會監督之下，提高生態資源監管成效。

第五節 建立健全生態保護補償制度

實行生態補償，調動利益相關方保護生態的積極性，促進生態 保護和修復。

——完善生態保護補償標準。根據生態區位、資源狀況、保護 難度等，實行森林、濕地、沙區封禁等差別化補償機制，探索建立 與國家財力增長、工資物價水平、生態服務價值等相掛鉤的動態補 償機制，研究探索荒漠生態補償和防沙治沙獎補制度。

——完善重點生態功能區轉移支付政策。嚴格落實自然保護區、 森林公園等國家禁止開發區轉移支付資金，加大轉移支付資金支持 生態保護與修復的力度。在生態區位極為重要區域，探索政府贖買（租賃）非國有林地、濕地、水源地試點，建立永久性保護區域。

——建立地區間橫向和流域生態保護補償機制。探索實行受益地區補償保護地區、流域下游補償上游的區域補償機制，對因保護 生態而造成單位和個人損失的給予其相應經濟補償。

第六節 建立健全公共財政投入制度

充分體現林業公益屬性，加大公共財政投入力度，推動林業深 化改革、轉型升級、提質增效。

——建立中央主導、差別化的營造林投資機制。增加營造林投 資規模，通過整合用好現有財政性資金提高造林補助標準。中央財 政性資金集中力量辦大事，更多用于“兩屏三帶”、大江大河源頭 的保護修復。創新營造林生產計劃管理，編制三年滾動營造林生產 計劃，統籌安排、滾動實施。完善重點領域和薄弱環節投資政策， 在林區民生、森林保護、資源管理、科技支撐等重點領域和薄弱環 節，適度加強中央事權和支出責任，重點支持國有林區林場路、水、 電、衛生、醫療、通訊等基礎設施建設，加大林業重大技術裝備投 資力度。

——完善林業補助制度。重點支持營造混交林，將新造林撫育 納入林業補助范圍，并按照撫育措施實行差別化的補貼政策。將以 野生動植物物種保護為主要內容的國家公園納入補貼范圍，并實施 瀕危物種保護政策。探索建立林下經濟補助扶持機制。加大對林業 災害監測和防治的投入力度。對國有林區防火應急道路的維護給予補貼。完善財政林業補助資金監管體系。

——探索推進百萬畝人工林基地建設項目化管理。按項目建立 營造林模型，按模型開展作業設計，按作業設計足額投入并組織實 施，按設計目標監督考核。建立百萬畝人工林基地建設投資標準與 物價變化聯動的動態調整機制。探索實行工程項目、技術標準、支 持政策“三位一體”的生態修復管理模式。

——建立投資執行監管稽查制度。推進投資安排和執行的統籌 協調，建立健全投資、項目、監管三位一體的投資管理體系，實現 重點地區、重大項目在線監管，加大林業資金稽查力度，確保中央 投資的有效落實和效益發揮。

第七節 建立健全金融保險服務制度

創新金融扶持政策，發展綠色金融，著力解決融資難、融資貴 問題，釋放林業發展潛力，將林業的資源優勢轉變為發展優勢。

——加大金融扶持力度。積極引導金融機構開發貸款期和寬限 期長、利率優惠、手續簡便、服務完善等適應林業特點的金融產品。 鼓勵建立合作社信用聯盟、探索開展林區微型金融和農戶互助金融。

——完善林權抵押貸款管理。建立林權抵押貸款風險保證金制 度，降低金融機構的貸款風險，建立健全林權抵押物的擔保收儲平 臺。完善森林資源資產抵押與交易平臺，規范森林資源資產評估行 為，培育林業信托機構，建立公平、透明、高效的林權交易市場。

——完善林業貸款貼息政策。推進實施貼息期限與林業貸款周期相一致、貼息范圍與林業發展領域相適應的財政貼息政策，加大 貼息投入力度，建立健全財政、林業、金融管理部門共同參與的林 業貼息貸款協同監管機制。

——完善森林保險制度。引導保險機構完善投保程序、簡化投 保手續、降低保險費率，積極支持保險機構建立森林保險專業查勘 定損平臺，提高森林出險后的理賠效率，推動建立森林巨災保險基 金、巨災再保險等。

——積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。在國家儲備林、國家公園、森林公園、濕地公園、沙漠公園、綠道、城郊公園、 休閑游憩設施以及林區公共服務設施等領域優先探索實施 PPP 項目， 加快制定《林業政府和社會資本合作項目指南》和財政資金管理辦 法。

第六章 加強組織領導

按照黨中央、國務院的決策部署和全國林業工作總體要求， 全力抓好“十三五”規劃的實施，確保取得成效。

第一節 落實規劃實施責任

林業建設社會性、公益性、系統性很強，推動林業工作需要 充分發揮黨總攬全局、協調各方的政治優勢，擺上各級黨委、政 府的重要日程。各級林業部門要主動作為，當好各級地方黨委、 政府的參謀，積極爭取建立黨政主要負責人牽頭的林業建設領導 機制，完善發展戰略制定、重大方針政策執行、健全決策咨詢、 建設成效評價等制度。按照中央“黨政同責”、“一崗雙責”的 要求，實行黨政領導林業生態建設目標責任制，解決好“一把手” 關鍵少數問題。各省林業主管部門要組織編制好省（自治區、直 轄市）林業“十三五”規劃，將規劃任務逐級分解到各個地區。 明確各級地方政府實施規劃的主體責任，通過層層簽訂責任狀將 責任落實到人，使“十三五”規劃抓住關鍵，任務落地，責任到 人，確保實效。

第二節 健全林業機構隊伍

林業建設點多面廣線長，任務繁重，條件艱苦，機構隊伍建 設十分必要。強化各級林業行政管理機構職能，統一行使對森林、濕地、荒漠和野生動植物等自然生態系統的保護與修復職責。明確基層林業工作站的公益屬性，解決好身份編制問題，改善基層 工作和生活條件，穩定健全林業基層生產、技術、管理隊伍。提 升林業隊伍整體素質。建立健全全國林業人才發展規劃體系，深 入實施全國林業“百千萬人才”工程和《高端人才引進行動計劃》， 多渠道引進和培養高水平專業技術和經營管理人才，建立高層次 人才庫。加強林業職業教育，完善基層林業專業技術人才繼續教 育體系，加快實施專業技術人才知識更新工程，激勵人才向基層 流動、到一線創業，優化基層森林經營人才配置機制。加強林業 教育院校工作，推進部部、省部共建，科學確定院校定位，改進 完善專業和課程設置，大力培養具有現代林業理念的專業技術和 經營管理人才。探索實施“林業基層場、站大學生計劃”，爭取 在招生、助學、就業等方面政策支持。

第三節 強化規劃實施監督

本規劃是指導林業改革發展、實現未來五年發展藍圖的綱領 性文件，各級林業部門要切實履行職責，加大工作力度，確保完 成規劃提出的各項任務和保障措施。要加強統籌各類林業生態空 間規劃，做好政策和任務的相互銜接，做到集中發力，重點突破， 切實解決生態保護與修復存在的突出問題。強化對規劃實施情況 跟蹤分析，建立規劃實施評估機制，開展規劃中期評估和終期考核，加強對規劃執行情況的監督和檢查，定期公布重點工程項目進展情況和規劃目標完成情況。國家林業局有關部門要組織編制 一批落實本規劃的重點專項規劃。地方林業部門要切實貫徹國家 戰略意圖，結合地方實際，突出地方特色，做好地方規劃與本規 劃提出的發展戰略、主要目標和重點任務的銜接協調。加強年度 計劃與本規劃的銜接，確保本規劃提出的發展目標和主要任務落 地、實施、見效。