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《陜西省地下水管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》日前提交陜西省十二屆人大常委會第二十一次會議進行審議。《條例（草案）》對地下水開發(fā)利用、地下水保護與超采區(qū)管理等，均提出了具體要求和詳細規(guī)定。

地下水超采嚴重，污染加劇

近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水資源短缺矛盾急劇顯現(xiàn)。調(diào)查顯示，全國地下水的年均超采量達到215億立方米，占地下水供水量的20%，地下水超采區(qū)的總面積近19萬平方公里。

位于我國西北內(nèi)陸腹地的陜西省，氣候干旱，水資源緊缺。由于長期大規(guī)模開采地下水，部分地區(qū)的地下水水位持續(xù)下降，導致發(fā)生了地裂縫、地面沉降等嚴重地質生態(tài)問題，個別地方甚至出現(xiàn)地下水枯竭的現(xiàn)象。

陜西省人大常委會農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會的報告顯示，陜西省淺層地下水需數(shù)年或數(shù)十年才能恢復，深層地下水則需數(shù)百年才能恢復，有的甚至永遠無法恢復。從供水總量上來看，地下水在全省城鄉(xiāng)居民生活供水中所占比例很高，在城鎮(zhèn)占60%以上，在農(nóng)村甚至高達80%以上。

“陜西全省地下水可開采量為40.36億立方米，多年平均開采率已達74.6%，地下水水位大幅度下降，地下水污染日趨嚴重。”陜西省水利廳廳長王鋒向記者介紹說。

填補地下水專項保護法律空白

雖然我國現(xiàn)行相關法律法規(guī)，如水法、水污染防治法、水土保持法、城市地下水開發(fā)利用保護管理規(guī)定等，都涉及了保護地下水資源的內(nèi)容，并規(guī)定了一些原則性的條款，但各個法規(guī)之間缺乏有效銜接，形成不了具體有效的法律作用。在地下水資源管理方面，至今仍存在著立法進程滯后、現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定權利義務失衡、缺乏操作性、法制體系不完善等問題。

陜西省從2014年起，著手開展地下水管理條例立法調(diào)研，多次征求意見，反復討論修改。省法制辦書面征求了省級有關部門和各設區(qū)市政府、韓城市政府、楊凌示范區(qū)管委會的意見，通過網(wǎng)絡廣泛征求了社會各界意見，并赴河北、遼寧等省開展調(diào)研，組織召開了省級有關部門征求意見座談會，對各地、各部門提出的合理化建議進行了吸納，形成了《條例（草案）》送審稿。

控制地下水水位，嚴禁污染行為

《條例（草案）》提出，建立地下水開采總量與水位“雙控制”制度，開發(fā)利用應當以淺層地下水為主，承壓水作為飲用水水源或戰(zhàn)略儲備及應急水源，應嚴格限制開采。

同時，圍繞節(jié)約保護和科學合理利用地下水的目標，《條例（草案）》設置了規(guī)劃水資源論證制度、地下水影響評價制度、建設項目取水限制審批制度、農(nóng)業(yè)灌溉水資源論證和取水許可制度等6項制度及一系列管理措施。

《條例（草案）》規(guī)定，禁止在飲用水地下水源一級保護區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目；已建成的與供水設施和保護水源無關的建設項目，由縣級以上人民政府責令拆除或關閉。禁止利用滲井、深井、滲坑等直接向地下排放傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物，或進行污水回灌。采用填埋方式封閉報廢水井，不得污染地下水。

嚴格劃定禁采區(qū)，違規(guī)注水回灌將被重罰

關于地下水保護與超采區(qū)管理，《條例（草案）》從飲用水水源保護區(qū)劃定、控制農(nóng)藥化肥等面源污染和地下水涵養(yǎng)等方面，提出了明確要求。特別是針對陜西地下水超采問題，提出要科學劃定超采區(qū)和禁采區(qū)，依法加強綜合治理，并結合現(xiàn)有的地下水超采區(qū)管理法律法規(guī)及陜西省相關制度，對超采區(qū)、禁采區(qū)、限采區(qū)劃定及管理保護作了規(guī)定。

《條例（草案）》明確將7大區(qū)域劃定為地下水禁采區(qū)，包括地下水嚴重超采地區(qū)，通過替代水源已解決供水問題的地區(qū)，發(fā)生嚴重地面沉降、地裂縫等地質災害的地區(qū)，開采地下水有可能破壞生態(tài)環(huán)境或者對社會公共利益產(chǎn)生重大損害的地區(qū)，重點文物保護區(qū)，其他需要禁采的區(qū)域。在地下水禁采區(qū)內(nèi)，不得新建地下水取水工程，對已有的地下水取水工程，應當限期封停。

全國水利普查數(shù)據(jù)顯示，陜西地下水取水井共143.68萬眼，總取水量25.94億立方米。其中規(guī)模以上取水井14.62萬眼，取水量22.5億立方米。這些地下水取水工程，在保障人民群眾生產(chǎn)生活用水方面發(fā)揮了極其重要的作用。但目前陜西地下水取水工程建設市場秩序混亂，隨意擴大井深、混合開采、盲目濫采等現(xiàn)象普遍存在。《條例（草案）》專門設章明確了地下水取水工程建設管理規(guī)定，涉及建設方案編報、施工管理、竣工驗收、計量設施安裝、檔案管理以及廢井封填等內(nèi)容。

陜北地區(qū)分布著中石油長慶油田和陜西延長石油集團的4.5萬個油氣井場。長期以來，采油過程中的廢水“回灌”或“回注”工藝，對油區(qū)地下水水質構成了嚴重污染，相關執(zhí)法部門一直苦于沒有過硬的執(zhí)法依據(jù)。

《條例（草案）》明確規(guī)定，違規(guī)注水或回灌水質不符合要求的，由所屬行政主管部門責令停止，并限期改正。逾期不改正的，處2000元以上2萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處2萬元以上10萬元以下罰款。長慶油田安全環(huán)保部門的一位負責人告訴記者，條例出臺后或將迫使陜北地區(qū)改變采油工藝。

陜西省人大常委會對《條例（草案）》的審查意見報告指出，地下水保護要加強政府監(jiān)管，同時也要注重發(fā)揮市場機制，調(diào)節(jié)地下水供求關系。建議增加有關用水定額的規(guī)定，將用水定額作為水資源論證、取水許可、計劃用水、節(jié)水評價的依據(jù)。同時建議，在制定水資源費標準時，規(guī)定地下水水資源費征收標準高于地表水，超采區(qū)地下水水資源費高于一般地區(qū)。