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國(guó)家公園不是建在一張白紙上，需要處理好多方面的復(fù)雜關(guān)系。如今，隨著試點(diǎn)的深入，一些深層次問(wèn)題逐漸浮出水面。

黨的十八屆三中全會(huì)提出建立國(guó)家公園體制，經(jīng)過(guò)3年多的試點(diǎn)探索，人們對(duì)國(guó)家公園的認(rèn)識(shí)逐漸清晰，“國(guó)家公園就是公園，就是旅游大開(kāi)發(fā)”等片面認(rèn)識(shí)越來(lái)越少，思想逐步統(tǒng)一，試點(diǎn)建設(shè)進(jìn)展明顯加快。

按照計(jì)劃，國(guó)家公園體制試點(diǎn)期將在2017年告一段落，現(xiàn)在是形成可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵階段，需要探索并解決一些問(wèn)題。就國(guó)家公園體制建立過(guò)程中需要處理好的關(guān)系，筆者談一些認(rèn)識(shí)。

一是國(guó)家公園與自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系。與一般的自然保護(hù)區(qū)相比，國(guó)家公園的面積更大、生態(tài)系統(tǒng)更完整、保護(hù)層級(jí)更高，是最重要的自然保護(hù)地和構(gòu)成國(guó)家生態(tài)安全的重要屏障。一部分符合條件的自然保護(hù)區(qū)和森林公園、濕地公園等自然保護(hù)地可以被整合進(jìn)國(guó)家公園，實(shí)行更嚴(yán)格的保護(hù)，但其他類型的自然保護(hù)地并不會(huì)完全被國(guó)家公園所取代——這些層級(jí)不一、分布范圍更廣的自然保護(hù)地仍將發(fā)揮重要的生態(tài)屏障作用，與國(guó)家公園一道組成完整的自然保護(hù)體系。

可見(jiàn)，國(guó)家公園與自然保護(hù)區(qū)是并列關(guān)系，與自然保護(hù)體系是局部和整體的關(guān)系。

二是建設(shè)國(guó)家公園與建立國(guó)家公園體制的關(guān)系。建立國(guó)家公園體制不單是建立一些國(guó)家公園實(shí)體，而是以整合建立國(guó)家公園為改革抓手，完善自然保護(hù)管理體制。

以往的自然保護(hù)地類型較多，大多是由地方申報(bào)、部門(mén)為主審批而建立，這種自下而上申報(bào)的做法使得一些重要自然生態(tài)系統(tǒng)由于某些地方積極性不高而未被納入保護(hù)。部門(mén)分治和行政區(qū)劃分隔，使完整的自然生態(tài)系統(tǒng)被人為分割，交叉重疊和碎片化現(xiàn)象明顯，影響了保護(hù)功能的發(fā)揮。建立國(guó)家公園體制就是要從頂層設(shè)計(jì)入手解決這些問(wèn)題，對(duì)重要自然生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，實(shí)現(xiàn)整體、嚴(yán)格、永久保護(hù)和統(tǒng)一、高效管理。

經(jīng)過(guò)系統(tǒng)規(guī)劃而建立的國(guó)家公園實(shí)體組成了國(guó)家公園體系，該體系與改革完善后的其他自然保護(hù)地有機(jī)組合，形成完整的自然保護(hù)體系，這就實(shí)現(xiàn)了建立國(guó)家公園體制的目的。

三是中央事權(quán)與地方積極性的關(guān)系。國(guó)家公園是最典型的具有國(guó)家或國(guó)際意義的重要生態(tài)系統(tǒng)。按照自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性要求，有的國(guó)家公園會(huì)出現(xiàn)跨地區(qū)或跨省的情況，這就需要由國(guó)家層面來(lái)推動(dòng)建設(shè)和實(shí)施管理，由中央直接管理或者委托省級(jí)人民政府代行管理權(quán)，合理界定事、人、財(cái)、物的管理權(quán)責(zé)。

國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)也應(yīng)確定為中央事權(quán)。自然保護(hù)區(qū)離不開(kāi)當(dāng)?shù)卣闹С趾团浜希壳按嬖诘膰?guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)由地方出資源、出人、出錢來(lái)維持運(yùn)行，反過(guò)來(lái)還可能會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成限制，使得一些地方對(duì)自然保護(hù)區(qū)的工作積極性下降，這樣的矛盾也應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立國(guó)家公園體制來(lái)逐步解決。

其他類型的自然保護(hù)地宜實(shí)行分級(jí)分類管理，主要界定為地方事權(quán)，充分調(diào)動(dòng)地方積極性。

四是所有權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。為避免出現(xiàn)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的弊端，國(guó)家公園的所有權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)應(yīng)分開(kāi)行使。國(guó)家公園宜作為自然資源產(chǎn)權(quán)獨(dú)立單元由國(guó)土部門(mén)登記，由資源管理部門(mén)實(shí)施管理，由綜合部門(mén)實(shí)施監(jiān)督。目前存在的既行使自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督權(quán)又直接實(shí)施部分自然保護(hù)區(qū)管理權(quán)的現(xiàn)象，需要在國(guó)家公園體制建設(shè)中得以解決。

五是主體目標(biāo)與多功能目標(biāo)的關(guān)系。國(guó)家公園的主體目標(biāo)是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，而非大搞旅游等開(kāi)發(fā)活動(dòng)。當(dāng)然，大多數(shù)國(guó)家公園除了具備自然保護(hù)的主體功能外，同時(shí)兼有科學(xué)研究、游憩展示、環(huán)境教育和社區(qū)發(fā)展等輔助功能。由于國(guó)家公園大多數(shù)處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)展需求較高，這就需要在發(fā)揮好保護(hù)主體功能的同時(shí)，適度開(kāi)展資源非消耗性利用，非損傷性獲取利益，以發(fā)揮國(guó)家公園的多功能復(fù)合效益。

當(dāng)然，國(guó)家公園的保護(hù)功能具有壓倒性主體地位，當(dāng)其他功能的發(fā)揮影響到保護(hù)功能的實(shí)現(xiàn)時(shí)，就要服從、服務(wù)于保護(hù)這個(gè)根本目標(biāo)。

六是嚴(yán)格保護(hù)與公益性發(fā)揮的關(guān)系。國(guó)家公園實(shí)行更嚴(yán)格管理，并非人人可以自由進(jìn)入，公益性如何體現(xiàn)呢？

國(guó)家公園的公益性主要體現(xiàn)在生態(tài)效益方面，其優(yōu)良的生態(tài)產(chǎn)品能夠提供強(qiáng)大的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能，有利于形成天藍(lán)、水清、地綠的良好環(huán)境，使人人都能感受到這種最普惠的民生福祉。

當(dāng)然，也不能把國(guó)家公園完全封閉起來(lái)。國(guó)家公園的核心區(qū)和生態(tài)保育區(qū)嚴(yán)格禁止人為活動(dòng)；在不影響保護(hù)的前提下，可以考慮在可接受的范圍內(nèi)拿出極小比例的面積作為游憩展示區(qū)，開(kāi)展最低限度的必要設(shè)施建設(shè)，并通過(guò)規(guī)范的管理引導(dǎo)民眾進(jìn)入，使民眾能夠感受自然之美，接受生態(tài)教育，培養(yǎng)愛(ài)國(guó)情懷，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。

七是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)特色的關(guān)系。國(guó)家公園的設(shè)立在世界上有100多年的歷史，如今已經(jīng)形成了成熟的管理經(jīng)驗(yàn)。在學(xué)習(xí)、借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中，切不可照抄照搬，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際有選擇地消化、吸收。

與大多數(shù)國(guó)家地廣人稀的情況不同，我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，人口眾多，生物多樣性富集的區(qū)域往往也是人口密集的區(qū)域；國(guó)家公園大多位于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)較重，國(guó)家公園體制建設(shè)的困難和矛盾都很大。應(yīng)結(jié)合實(shí)際，站在生態(tài)文明建設(shè)的高度探索國(guó)家公園建設(shè)模式，形成既與國(guó)際接軌又具有中國(guó)特色的國(guó)家公園體制。

八是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與專業(yè)管理的關(guān)系。國(guó)家公園有多種類型，科學(xué)性和專業(yè)性較強(qiáng)，業(yè)務(wù)管理上與多部門(mén)有交叉，任何一個(gè)部門(mén)都難以單獨(dú)完成管理目標(biāo)，可以采取統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、專業(yè)管理的管理模式。

建議由國(guó)家成立跨部門(mén)的國(guó)家公園管理委員會(huì)來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保國(guó)家公園的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量；由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋等部門(mén)代表中央具體實(shí)施管理，以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化和精細(xì)化。

九是試點(diǎn)先行與整體推進(jìn)的關(guān)系。目前，我國(guó)有12個(gè)省份試點(diǎn)9處國(guó)家公園，已取得了一些經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)及時(shí)總結(jié)探索過(guò)程中的有益經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)出現(xiàn)的深層次矛盾和問(wèn)題及時(shí)研究，尋求解決方案。與此同時(shí)，要加快頂層設(shè)計(jì)，盡快明確管理主體，編制全國(guó)國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，啟動(dòng)國(guó)家公園立法，研究投融資政策，明確建設(shè)程序，出臺(tái)規(guī)范性指導(dǎo)文件……從整體上推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)。

十是立法與現(xiàn)行法律的關(guān)系。我國(guó)目前已有《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等相關(guān)法規(guī)、條例，國(guó)家公園立法既要和這些既有法規(guī)相銜接，又不能只是簡(jiǎn)單的匯集，要根據(jù)國(guó)家公園建設(shè)的新要求進(jìn)行整合、創(chuàng)新和覆蓋，形成國(guó)家公園體制的完整法律體系，并推動(dòng)相關(guān)法律條文的修訂。

我國(guó)的國(guó)家公園體制起步于生態(tài)文明建設(shè)的新起點(diǎn)，目前已進(jìn)入試點(diǎn)改革的攻堅(jiān)階段。唯有直面矛盾和問(wèn)題，妥善處理好以上提到的各種關(guān)系，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，促進(jìn)具有中國(guó)特色國(guó)家公園體制建設(shè)的健康發(fā)展。（作者系國(guó)家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)）