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自然保護區發展要及時澄清誤解 （中國環境報，2016.8.9）

陶思明

編者按

自然保護區是推進生態文明、建設美麗中國的重要載體。當前，自然保護區建設和管理仍存在保護與開發矛盾突出、管理機制有待健全、基礎工作比較薄弱等問題，特別是對自然保護區發展的認識和理解存在某些誤區。對此，本報特刊登相關文章，以饗讀者。

自然保護區是推進生態文明、建設美麗中國的重要載體。今年是我國現代自然保護區事業創建60周年。經過60年的奮斗，我國與保護需求相適應的自然保護區體系正在加快形成，保護成效明顯。全國超過90%的陸地自然生態系統都建有代表性的自然保護區，89%的國家重點保護野生動植物種類以及大多數重要自然遺跡在自然保護區內得到保護，部分珍稀瀕危物種野外種群逐步恢復。但是也要看到，一些地方在自然保護區建設和管理方面還存在一些問題。

比如，一些自然保護區生態自然性、穩定性很難保障。據國家林業局調查，全國2.58萬平方公里大熊貓棲息地內，大型干擾因子包括319個水電站、1339公里道路、268公里高壓輸電線、984個常住人口50人以上的居住區、479處礦山、25個旅游景區等。有的自然保護區周圍建有光伏電場、輸電線路、油氣管線、化工園區、鐵路及火車站、高速公路、碼頭港口、房地產等項目。還有的地方為了發展大幅度調減面積，弱化功能分區，調換位置。

5月22日，環境保護部等七部門聯合召開自然保護區發展60周年大會。6月30日，十二屆全國人大常委會第二十一次會議聽取和審議了國務院關于自然保護區建設和管理工作情況報告。筆者認為，在當前的形勢下，應進一步加強自然保護區建設和管理工作，特別是要澄清認識上的誤解，才能推動自然生態系統和野生動植物保護。

自然保護區已承擔著難以疏解的發展功能，僅區內就有上千萬常住人口及相應產業、村鎮支持體系，周邊與保護區資源環境密切相關的人口、經濟活動更多，因此不應該再使旅游成為自然保護區的必要功能。

自然保護區不能以數量多少論保護可達性，關鍵在于以保護目標為導向形成有效覆蓋。當然，沒有相當的數量為保障就可能出現更多保護空缺。

1 誤區一：自然保護區保護目的與其他園區類同 筆者認為，自然保護區工作除代表人類社會維護自然生態利益外，本身沒有經濟利益訴求。自然保護區工作成效的衡量標準應該是保護區所受人類活動的威脅是否減輕、自然對象物是否真正受益于保護等。

相比自然保護區這些特點，風景名勝區等其他園區工作都有獲取經濟利益的目的性。而重視發展旅游，也是國家現代產業體系的重要組成部分。在地域和面積的選擇上，除地質公園等以外，保護并不是其主要目標，因為有些本底都是人工建成的。如水利風景區，依托水利工程和人工水體，自然性較少；有的風景名勝區雖然以自然為背景，但其關注點集中在人文角度。

在保護責任擔當上，這些園區也與自然保護區有明顯不同。這些園區能否保持住園區稱號，與保護工作成效沒有直接關系。比如，去年底，住建部宣布吉林仙景臺等11處國家級風景名勝區入列“瀕危名單”，經1年整改仍不能合格驗收將摘牌處理。今年初，國家林業局直接撤銷了福建龍湖山等3處國家級森林公園。而自然保護區則完全不同。湖北長江新螺段等兩個白鱀豚自然保護區，曾因專家認定白鱀豚已滅絕而申請更改名稱。但在評審時卻被嚴詞拒絕，原因在于必須要查清楚白鱀豚為什么沒有了，保護區應承擔什么責任等。因此，自然保護區摘牌問題并非沒有提出，但卻不易實施。許多自然保護區都有著獨特的自然稟賦和保護價值，在未確定新的自然保護區之前不能輕易取消原來的保護區域。

國家公園是從加快生態文明制度建設角度提出的。和其他園區相比，與自然保護區相同之處更多一些。當下，各地積極推進國家公園建設，一些地方還計劃在原來自然保護區的范圍建設國家公園。筆者認為，國家公園建設需積極推進，但同時不能忽視自然保護區建設，因為兩者確定的目標并不完全一致。

按照《生態文明體制改革總體方案》要求，“除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發建設”。這表明，旅游觀光是國家公園的一項功能。而自然保護區并非如此，要求以“不影響保護自然保護區的自然環境和自然資源”為前提，禁止在緩沖區開展旅游。核心區更是嚴禁開設與保護方向不一致的參觀旅游項目。未經批準開展參觀旅游活動，開設與保護方向不一致的參觀旅游項目等，均在查處之列。

自然保護區已承擔著難以疏解的發展功能，僅區內就有上千萬常住人口及相應產業、村鎮支持體系，周邊與保護區資源環境密切相關的人口、經濟活動更多。就像長江上的自然保護區，既不能停止航運和航道疏浚維護，也不能終止路橋建設和防洪施工，傳統社區也要繼續發展。因此，筆者認為，在此基礎上，不應該再使旅游成為自然保護區的必要功能。

建立國家公園體制是自然保護區事業發展的重要機遇。在大力推進國家公園體制建設、確保國家公園落地的同時，自然保護區的發展也要不忘初心，完善自我建設，勇于當好保護自然的排頭兵。這是促進人與自然和諧發展的現實需要，是對未來世界的莊嚴承諾，也是美麗中國夢的宏大自然圖景。

2 誤區二：自然保護區太多太大 有人認為，現在自然保護區太多、面積太大。對此，筆者認為，當前，一些珍貴海岸灘涂濕地仍被大量開發，許多瀕危野生動植物生存狀況沒有好轉甚至更趨惡化。由此可見，目前自然保護區數量多、面積大只是表象，與以保護目標為導向形成較強保護力的目的相比仍然存在很大差距。

當前，全國自然保護區2740處，其中國家級446處，許多地方不再批建自然保護區。近十年來國家級保護區新建較多，數量增幅達68.3%，但面積增幅只有5.8%。這樣的發展趨勢和其他起步較晚的園區相比速度更慢。如森林公園已批建3234處，其中國家級826處，60%以上系2000年以后批建；國家濕地公園近十年才興起，已試點建設706處；國家水利風景區也有658處。

鑒于自然—經濟—社會復合生態系統背景，筆者認為，自然保護區不能以數量多少論保護可達性，而關鍵在于以保護目標為導向形成有效覆蓋。當然，沒有相當的數量為保障就可能出現更多保護空缺。特別是現有自然保護區中，市縣級占了52.6%，分布也相對集中，存在保護典型性、代表性、廣泛性不夠的問題。比如，我國73個縣（區、市）有5處以上自然保護區，合計619處，占全國的22.7%；17個縣有10處以上，合計264處，占全國9.7%。

此外，從地域來看，自然條件嚴酷的地方擁有更大自然保護區面積。如主體為青藏高原的西藏、青海兩省區合計63萬平方公里，其中國家級58萬平方公里，分別占全國的44.4%和59.8%。西藏、青海、新疆、內蒙古4省區合計95.4萬平方公里，占全國的67.2%。這些地區有許多極為珍貴的生態系統和特有物種，保護非常有意義。但多為植被稀少的高寒荒漠、干旱荒漠和層次單一的草原景觀，是我國沙漠戈壁、雪山冰川的集中分布區，更高自然保護區面積占比并不能代替其他地區保護。而沿海一帶水熱條件好，保護對象繁多，但多數地區自然保護區面積占比較低，最低的浙江1.55%，和最高的西藏相差20多倍。

從單一自然保護區面積格局看，西藏珠峰等面積1萬平方公里以上的15處合計80.57萬平方公里，占全國的54.8%；平均5.37萬平方公里，大于1.5個海南省。相反有1300多處面積在50平方公里以下，平均16.9平方公里；有114處面積在1平方公里以下，平均0.39平方公里，最小的0.3公頃。國家級自然保護區也有48處面積在50平方公里以下，平均23.7平方公里，最小的1.2公頃。面積較小的自然保護區，有些同保護對象特點相適應，但多數對生態完整性和需要有較大生境空間野生動物的保護是不夠的。

3 自然保護區發展相關建議 推動自然保護區發展，是各地必須抓好的一項任務。對此，筆者有如下建議：

一是加快自然保護區立法。現有的法律法規對自然保護區的一些規定過于原則，操作性不強，處罰標準偏低。環境保護部部長陳吉寧提出，加快制定自然保護區法律，這非常重要。建議專門就自然保護區保護立法，凸顯自然保護區的重要性。

二是科學對自然保護區重組劃線。當前，風景名勝區、森林公園與自然保護區存在多頭管理的問題，多數自然保護區管理機構集行政、事業和企業職能于一身，給自然保護區管理帶來很大困難。《生態文明體制改革總體方案》強調，加強對重要生態系統的保護和永續利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園等的體制，對上述保護地進行功能重組，合理界定國家公園范圍。筆者建議，凡以自然生態系統、野生動植物物種為保護對象和自然價值高度易受旅游業影響的保護區，不宜整合到其他園區系統。以野生動植物為例，一個物種通常包括許多分布在不同地點的種群而有很多甚至無數個體，但是現在許多都減少到可以在個體水平上以個、十、百、千精準計數，恢復有生存力的種群顯得十分急迫。

三是加強自然保護區管理。自然保護區是專業保護單位，必須踐行生態文明理念，確保自然保護區的自然性、純潔性、獨特性。一些地方政府為了經濟利益，在保護區搞開發，破壞生態系統。一些地方政府對自然保護區管理不夠重視，存在能力不足的問題。鑒于大多數地方經費狀況已根本好轉，建議不再搞所謂自養式開發，不能為了經濟利益上項目。建議實行國家和省兩級管理制，有較大保護價值的直接批建國家級或省級自然保護區，或就近納入已有保護區管理。目前天津等14個省區市實行或接近兩級制，可以參考。可依托能力較強的自然保護區發展區域保護中心，一個保護區可以多片區，也可以接管新片區，以增強靈活性，統籌兼顧周邊零星片區的保護。對自然保護區國土面積占比低的地區要提出硬指標，促其盡快完善自然保護區布局。